Poslanecká sněmovna rozhodovala opět o vydání (tentokrát a snad poprvé) poslankyně, ba místopředsedkyně komory, k trestnímu stíhání. Už se téměř zdá, že co týden, to nová žádost Policie a ač to poslanci popírají, vždy si při posuzování hrají na soudce a sdělují nám své názory stran viny či neviny vydávaného. Situace se jeví jako kuriózní, anebo snad jen česká…

Není od věci podívat se, jak a proč se v obdobných případech rozhoduje jinde. K tomu nám poslouží jedno rozhodnutí (Kart v. Turecko) velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva (ESLP) ve Štrasburku z 3. 12. 2009, které měnilo rozhodnutí malého senátu tohoto soudu.

Pan Kart byl zvolen za People's Republican Party (CHP) jako poslanec v roce 2002. Před zvolením pracoval jako advokát, a při výkonu povolání se dopustil dvou násilných jednání, jednou proti jinému advokátovi a podruhé proti jisté „úřední osobě“. Po jeho zvolení požádal postupně veřejný žalobce komoru o jeho vydání k trestnímu stíhání v obou věcech. Společný výbor parlamentu však rozhodl, že řízení v dané věci bude pozdrženo až do skončení příslušného volebního období. V průběhu tohoto volebního období obdržel zmíněný výbor 252 žádostí o vydání k trestnímu stíhání, avšak ve všech postupoval naznačeným způsobem. Ve 226 případech bylo jeho rozhodnutí napadeno a věc se dostala k rozhodování na parlamentní plénum, které se jimi však nikdy nezabývalo. V roce 2007 byl pan Kart znovu zvolen poslancem a situace se v zásadě opakovala, stejně jako v dalších 77 případech, které nebyly rozhodnuty v předchozím parlamentu.

Žádosti o jeho vydání světské spravedlnosti nevyhověl ani v roce 2009 rozhodující štrasburský velký senát, který stížnost pana Karta posuzoval. Tu pan Kart opřel o čl. 6 odst. 1 Úmluvy o lidských právech a základních svobodách, když tvrdil, že postupem tureckého parlamentu je pošlapáváno jeho právo na spravedlivý proces, v němž se chce před soudem očistit, a které má i časovou dimenzi, neboť platí, že „justice delayed is justice denied“. Na turecký ÚS, který je oprávněn přezkoumat rozhodnutí parlamentu o vydání poslance, se pan Kart neobracel. Nicméně v předchozích případech zaujal tento soud následující stanovisko. Poslanecká imunita není cílem, nýbrž prostředkem, který poslancům zajišťuje v úplnosti a nezkresleně plnit přání voličů při práci v parlamentu. Turecká ústava rozlišuje mezi indemnitou, která vlastně představuje zakotvení neodpovědnosti za projevy a hlasování na sněmovní půdě, a jen k návrhu speakra (předsedy) sněmovny může tato rozhodovat o odnětí ochrany, a to v případě, že problematické názory prezentované ve sněmovně, opakuje poslanec i mimo ni. Dále zná ústava imunitu, která má za následek, že poslanci, kteří se před nebo po získání poslaneckého mandátu dopustili obecně kriminálního jednání, nesmějí být uvězněni, vyslýcháni, zadrženi či vyšetřováni bez souhlasu sněmovny. To však neplatí, je-li poslanec při páchání takového trestného činu, za který hrozí těžký trest, přistižen.

Ústava ani jednací řád sněmovny nestanoví, z jakých důvodů lze imunitu „uvolnit“. To však neznamená, že sněmovna má v této věci zcela volnou úvahu, říká ústavní soud. Fakt, že imunita je upravena ústavou znamená, že pravidla, která ji ovládají a cíle, které sleduje, musí být definovány ve světle v ústavě přítomných pravidel a cílů. Cílem parlamentní imunity je nastolení jistoty, že poslancům nebude ani přechodně zabraňováno ve výkonu jejich funkcí skrze svévolné trestní řízení. Tak je rozhodování parlamentu limitováno účelem, k jehož zajištění byla imunita institucionalizována ústavou. Ústavní soud tak zkoumá rozhodnutí parlamentu z hlediska závažnosti obvinění a dále zkoumá, zda obvinění by mohlo být politicky motivováno. Dále parlamentní rozhodnutí musí být konformní s účelem imunity jako ústavní instituce. Byla-li jednou imunita poslance „uvolněna“, podléhá tento procesnímu režimu, jemuž podléhá každý jiný občan. Podle tureckého trestního řádu se promlčení trestního stíhání staví v případě, že zahájení či vedení trestního stíhání je závislé na rozhodnutí jiného orgánu (zde parlamentu) a promlčení neběží.

ESLP si pořídil rozsáhlou komparativní studii stran ústavní úpravy institutu imunity ve vybraných státech Rady Evropy a dospěl ke zjištění, že většina evropských států činí ústavní rozdíl mezi indemnitou a imunitou. Šíře druhého institutu – tj. imunity se v jednotlivých státech liší. V některých státech (Nizozemsko, San Marino) tento institut chybí. V jiných je velmi omezený. Např. ve Spojeném království (Britanie) pokrývá imunita jen civilní spory a poslanci nejsou zvlášť chráněni v trestních věcech a je s nimi nakládáno jako s ostatními občany. V Irsku a v Norsku slouží imunita k zabránění tomu, aby poslanci byli uvězněni během zasedání parlamentu nebo na cestě do parlamentu a z něj. Je jim tedy poskytována limitovaná ochrana. Většina států Rady Evropy, tj. signatářů Úmluvy o lidských právech a základních svobodách, uděluje svým členům parlamentu imunitu proti trestnímu stíhání během výkonu jejich mandátu, která jde nad výkon jejich parlamentní funkce (Albánie, Rakousko, SRN, Kypr, Řecko, Maďarsko, Litva, Polsko, Rusko, Srbsko, Španělsko, Švýcarsko, Belgie, Francie, Gruzie, Portugalsko a Rumunsko) a (nebo některé z nich) jen ochranu před uvězněním nebo zbavením svobody. V některých státech jsou poslanci chráněni před osobní a domovní prohlídkou, jakož i před kontrolou jimi prováděné komunikace (Gruzie, Maďarsko, Itálie, Rumunsko a Švýcarsko). Tyto úkony smějí být provedeny jen se souhlasem parlamentní komory, k níž předmětná osoba náleží; pouze na Kypru rozhodnutí podléhá soudnímu přezkumu.

V některých státech byl rozsah imunity revidován v souvislosti s ústavními reformami. Tak např. ve Francii není od roku 1995 zapotřebí souhlasu sněmovny s trestním stíháním, nýbrž jen k omezení osobní svobody různými formami. Podobná reforma proběhla v roce 1993 v Itálii a v roce 2003 Rumunsko zúžilo rozsah imunity senátorů. V Německém Bundestagu platí obecná praxe, dle níž nový parlament po volbách uvolní imunitu pro trestní stíhání všech trestných jednání (s výjimkou difamace politického charakteru). Cílem tohoto aktu je chránit reputaci členů parlamentu tím, že taková situace přitáhne menší mediální pozornost.

Dle závěrů ESLP lze pozorovat v evropských státech tendenci k tomu, že parlamenty vůbec nerozhodují o vydání svého člena, jde-li o případy přistižení při činu, tedy flagrante delicto. Pokud jde o dobu, která je kryta imunitou, úpravy se v jednotlivých státech liší. Některé státy pokrývají imunitou i činy, jichž se členové parlamentu dopustili před zvolením (Belgie, SRN, Maďarsko, Itálie, Portugalsko, Španělsko). V jiných státech, dokonce i není-li autorizace parlamentem vyžadována, může parlament z vlastního popudu nebo na žádost zainteresované osoby požadovat odložení procesu nebo zrušení restriktivních opatření pro dobu výkonu mandátu (Francie, Polsko, Švýcarsko).

Parlamentní imunita může být uvolněna ve většině zemí, a to v proceduře, která je všude velmi podobná a je předvídaná v jednacích řádech. Ve většině států dává návrh nejvyšší státní zástupce (prokurátor), poškozený, anebo sám dotčený člen parlamentu. Návrh je podáván přímo, nebo skrze ministra spravedlnosti či premiéra, poté je přezkoumán v příslušném výboru, který po slyšení dotčeného člena komory vydá své stanovisko. Celá sněmovna pak o návrhu rozhoduje, a to ať po rozpravě či bez ní, a hlasuje se veřejně anebo tajně o tom, zda bude uvolněna imunita dotčeného člena. Soudní přezkum takového rozhodnutí komory je možný jen v některých zemích (Rakousko, SRN).

Možnost, aby se člen parlamentní komory sám vzdal své imunity, není příliš rozšířená (Polsko, Švýcarsko) a někdy je dále omezena jen na méně významné trestné činy či přečiny (Maďarsko) nebo na specifické činy (difamace v Irsku, Spojené království). Podle polské ústavní úpravy mají členové parlamentu právo souhlasit s trestním stíháním. Ve Švýcarsku má poslanec právo dané zákonem o federálním shromáždění, aby písemně souhlasil se svým stíháním anebo uvězněním.

Ve většině států však neexistuje úprava, která by členovi parlamentu umožňovala vzdát se imunity z vlastní vůle, neboť v prvé řadě nejde o individuální zvýhodnění členů parlamentu, nýbrž o výsadu parlamentu, která má garantovat jeho bezproblémovou práci. Zákon, který porušuje parlamentní imunitu je ve Francii považován za nulitní a neplatný, neboť imunita je tradičně považována za záležitost veřejnou, a proto se jí ani zde nemůže poslanec sám vzdát. Otázku imunity musí zohledňovat i soudce. Podobný model přijal i Evropský parlament, kde vzdání se imunity nemá žádný právní následek.

ESLP uzavřel, že komparativní studie neprokázala shodný vzorec parlamentní praxe. Přesto je třeba zdůraznit, že většina evropských států uznala parlamentní imunitu a inkorporovala tento institut do ústavních pořádků jako esenciální faktor zajišťující hladké fungování jejich legislativních sborů. Zjištěné rozdíly v povaze a šíři poskytované imunity jsou důsledkem lišících se historických a politických zkušeností. Zdá se, že šíře imunity, kterou je třeba považovat za neodlučitelnou součást principu dělby moci, principu parlamentní autonomie a principu ochrany parlamentní opozice, je v každém státu definována s ohledem na stupeň autonomie parlamentu, která je považována za nezbytnou pro plnění jeho funkcí.

Ale vraťme se po dlouhé objížďce k osudu pana Karta. ESLP uznal, že v daném případě (jeho parlamentem odložená žádost o uvolnění imunity, aby se mohl před soudem „očistit“) je skutečně ve hře jeho právo na spravedlivý proces, které má i časovou dimenzi. Připomenul však, že právo každého obviněného z trestného činu na to, aby jeho věc projednal soud, není absolutní, nýbrž podléhá implicitním omezením. Čl. 6 také nezaručuje určitý výsledek trestního řízení, nýbrž „jen“ právo na provedení řízení v rozumné době, pokud již bylo zahájeno. Účelem tohoto požadavku je zajistit, aby obviněná osoba nebyla příliš dlouho ve stavu nejistoty ve vztahu k trestnímu obvinění, které bylo proti ní vzneseno. ESLP připomněl, že parlamentní imunita je spíše procedurální uspořádání a nemá za účel zbavit člena parlamentu odpovědnosti za následek jeho činu. Neruší také řízení proti němu vedené, nýbrž je jen odkládá tím, že staví dobu promlčení stíhání pro dobu výkonu parlamentního mandátu, což činilo v případu pana Karta šest let. Malý senát ESLP rozhodnutím, které předcházelo rozhodování velkého senátu, rozhodl poměrem hlasů 4 ku 3, že konkrétní turecká úprava imunity a její aplikace podkopaly efektivitu práva pana Karta na přístup k soudu takovou měrou, kterou nelze považovat za proporcionální ve vztahu ke sledovanému cíli.

Úvahy velkého (vlastně odvolacího) senátu šly jiným směrem. Dospěl k závěru, že přístup k soudu je vždy regulován právem státu a již tato regulace znamená omezení práva na spravedlivý proces. Státy mají při formulování přístupu k soudu jistý prostor k volné úvaze. Musí však vždy zajistit, že úprava přístupu k soudu neredukuje či neomezuje právo na přístup soudu konkrétní osoby tak, že by byla dotčena samotná podstata tohoto práva.. Národní úprava by byla v rozporu s čl. 6 odst. 1 Úmluvy i tehdy, pokud by nesledovala legitimní cíl a pokud by nenastolovala rozumný vztah proporcionality mezi použitými prostředky a cílem, který chce úprava dosáhnout. Právo na přístup k soudu je porušeno, když přijatá pravidla přestanou sloužit cíli v podobě právní jistoty a řádnému výkonu spravedlnosti a jen vytvářejí bariéru, která konkrétním osobám znemožňuje, aby byl jejich případ posouzen, a to v meritu příslušným soudem. Sám institut imunity nelze považovat za neproporcionální omezení práva na přístup k soudu. Je-li právo na přístup k soudu považováno za inherentní součást práva na spravedlivý proces, stejně jsou mu inherentní i jistá omezení. Tak tomu je i v případě obecně evropskými státy akceptované doktriny o parlamentní imunitě, která zajisté představuje jisté časové omezení realizace práva na spravedlivý proces. Dlouhá a setrvalá praxe evropských států v oblasti indemnity a imunity jejich parlamentářů sleduje legitimní cíl, který chrání svobodu slova v parlamentu a zajišťuje dělbu moci. Různé formy imunity mohou sloužit k ochraně efektivní politické demokracie. Ta je základním kamenem v systému Úmluvy, a to zvláště tam, kde chrání autonomii legislatury a parlamentní opozici. Institut imunity náleží do oblasti tzv. parlamentního práva, kde mají státy velký prostor pro vlastní úvahu. Proto by legislativní vytváření výjimek v oblasti parlamentní imunity, jejichž aplikace by závisela na individuálních okolnostech každého jednotlivého případu, znamenala vážné ohrožení sledovaného legitimního účelu.

Široká imunita, prohlásil ESLP, pomáhá dosáhnout plnou nezávislost parlamentu, když brání jakékoliv možnosti politicky motivovaného trestního řízení (fumus persecutionis) a tím chrání opozici od tlaku nebo zneužití ze strany většiny. Soud dále uznal, že trestní řízení proti parlamentáři spolu s využitím svobodu omezujících prostředků může poškodit samotné fungování parlamentního shromáždění a narušovat jeho práci. V tomto smyslu soud uznal institucionální cíl imunity, tj. garanci hladkého fungování a integrity parlamentu jako legitimní cíle, který turecký ústavodárce sledoval zakotvením široké imunity. Reálně vzato, dodal soud, chrání imunita i individuální členy parlamentu proti soudním řízením či trestním stíháním po dobu výkonu jejich mandátu. V případě pana Karta však imunita nesloužila jeho zájmům a jeho prospěchu, a proto ji chtěl uvolnit. Proto soud zjišťoval férové vyvážení mezi obecným zájmem (parlamentní integrita) a individuálním zájmem pana Karta, tj. zda v konkrétním případě nedošlo k odepření spravedlnosti, k němuž nesmí dojít výkladem žádného práva z Úmluvy. Přitom musel mít na paměti, že čím méně ochranné opatření slouží ochraně integrity parlamentu, tím důkladnější musí být jeho odůvodnění.

Soud nejprve zkoumal, zda samotná turecká právní úprava neporušuje Úmluvu a dospěl k negativnímu závěru. Poté zkoumal proceduru rozhodování o vydání, která byla uplatněna, a která dle pana Karta postrádala jasnost. ESLP zdůraznil, že samotné rozhodování parlamentu o uvolnění imunity je jedním ze způsobů, jimiž parlament vykonává svou autonomii. Rozhodnutí všech parlamentních orgánů, které jsou politickými orgány, jsou rovněž politické povahy a nikoliv povahy soudní. Proto od nich nelze očekávat, že dostojí stejným kritériím, která jsou uplatňována ve vztahu k rozhodnutím soudním. Nadto parlament vykazoval po delší dobu stejný trend (poslance k trestnímu stíhání nevydával). Pokud je taková parlamentní praxe vykazována jak ve vztahu k většině, tak k parlamentní menšině, lze ji považovat za nepodjatou s ohledem na dotčené osoby (intuitus personae), konstatoval soud. Parlament nemá stanovenou lhůtu k rozhodování o vydání, avšak vzhledem k jeho praxi muselo být i panu Kartovi jasné, že nebude uvolněn pro účely trestního stíhání až do skončení svého poslaneckého mandátu. Tuto časovou jistotu nelze srovnávat se soudními prodlevami v posouzení věci, kde lhůta dopředu známá není. Panu Kartovi, povoláním advokátovi, muselo být jasné, že jeho trestní stíhání, které počalo před získáním mandátu, může být odkládáno až do ukončení mandátu. Imunita, která má za účel chránit implicitně i poslance, byla panem Kartem pociťována jako nevýhoda. Přesto nezvážil vzdání se mandátu, resp. nezvážil možnost znovu nekandidovat. Soud také odmítl jeho námitku, že daný stav poškozuje jeho dobrou pověst, když uvedl, že mu stále svědčí presumpce neviny a tu parlament svou nečinností neporušil.

Ze všech naznačených, jakož i dalších důvodů nakonec soud dospěl k závěru, že turecký parlament neporušil stěžovatelovo právo na spravedlivý proces v jeho samotné esenci. Proto jeho postup soud nepovažoval za neproporcionální ve vztahu k cíli, který parlament sledoval (široká ochrana akceschopnosti komory atd.). Z tohoto důvodu také, dle soudu není možné, aby se pan Kart vzdal sám imunity. Rozhodoval by tak totiž i o prerogativě samotné sněmovny. Proto rozhodl v poměru hlasů 13 ku 4 tak, že neshledal porušení stěžovatelova základního práva garantovaného čl. 6 odst 1 Úmluvy.

Toto rozhodnutí ESLP by si měli čeští zákonodárci pečlivě prostudovat před tím, než začnou tvořit překotné a nepromyšlené novelizace naší Ústavy. Při úpravě imunity je totiž ve hře mnoho aspektů, jak dokazuje právě ono referované rozhodnutí ESLP.

Jak si jistě čtenáři povšimli, ESLP do komparativní studie institutu imunity nezahrnul českou úpravu. Proč asi? Je totiž nekomparovatelná, pomíjí základní v Evropě sdílené představy o účelech a smyslu tohoto institutu. Proto již včera bylo pozdě na zrušení zcela nesmyslné časové šíře české imunity, která se uplatní v případě, kdy parlamentní komory odmítnou svého člena k tretnímu stíhání vydat. Následkem takového rozhodnutí je totiž vyloučení trestního stíhání dotčeného člena Parlamentu navždy. Tak se z dočasné procesní exempce členů parlamentu ve vztahu k trestnímu stíhání stává jejich skutečná hmotněprávní exempce. Ta z českých parlamentářů činí osoby se skutečnými privilegii, což v demokratickém právním státu opravdu není možné a jak komparativní studie ukazuje, opravdu neexistuje v evropském prostoru nikde. Zmizí-li tato anomálie, budeme sice připraveni o pravidelná fraškovitá vystoupení některých parlamentářů, avšak zato dostane navrch stará pravda o tom, že kdo si počká, ten se dočká, a to by mohlo uspokojit nejen Policii ČR, ale i občany. V tomto rozsahu by měla být Ústava změněna neprodleně.