V Senátu se v těchto týdnech rozhoduje o změně Ústavy, která má zavést přímou volbu prezidenta. Senátní komise pro ústavu požádala o stanovisko řadu ústavních právníků, a jak se ukázalo, pro návrh se vyslovily jen 3 ze 16 odpovědí. Vím, že odborníci mohou mít v takové věci jen poradní, nikoliv rozhodující hlas, ale stejně jsem se nakonec rozhodl jít s kůží na trh a zveřejnit zde svoje důvody, proč jsem proti.

Ústavní systémy jsou tvořeny desítkami parametrů, které dohromady skládají celkový obrázek. Jejich variabilita ve světě je obrovská, a to i v kontextu demokratických zemí se společným kulturním základem. Na první pohled se proto může jevit, že na konkrétním nastavení nesejde, že je možné všechno. Již z antických dob také víme, že neexistuje nic jako ideální státní zřízení, které by bylo nejlepší za všech okolností, ve všech zemích a v každém čase.

Součástí tohoto poznání je však také zkušenost, že některá zřízení fungují lépe a jiná hůře, což má praktický dopad na různé oblasti života společnosti: od (ne)důvěry lidí v politiku přes řádný chod státních orgánů až po ekonomické ukazatele. Skvělá ústava zpravidla nezachrání prohnilý stát a naopak, může pomoci na cestě tím či oním směrem; příklady existují. K tragickému vývoji meziválečného Německa bezesporu přispěla Výmarská ústava se silným prezidentem, slabým postavením vlády a roztříštěnými parlamenty bez jasné vládní většiny. Také při rozboru událostí, které předcházely vojenskému puči v Chile v roce 1973, nelze přehlédnout podstatnou okolnost v podobě nešťastně zvolené formy vlády (prezidentský systém) v ještě nešťastnější kombinaci s poměrným volebním systémem, která vedla k vleklé krizi vládnutí. Oba tyto příklady jsou extrémní; i kdyby byla navrhovaná změna Ústavy přijata, podobně černého scénáře se nebojím. Obávám se však, že se tím vládnutí v České republice ještě víc zkomplikuje, což zhorší její fungování. V důsledku to povede i k dalšímu zklamání veřejnosti a nakonec ke snížení její důvěry v politiku; s ohledem na současné průzkumy veřejného mínění, jež se vyslovují ve prospěch přímé volby prezidenta, se to může jevit paradoxní, jsem však o tomto výhledu přesvědčen.

Česká republika patří mezi země s parlamentní formou vlády, pro niž je typické, že dominantním orgánem v rámci moci výkonné je vláda, jež odpovídá parlamentu, a nikoliv prezident. Z toho se odvozuje také potřebná míra odpovědnosti a legitimity. Vládu (resp. vládní strany) by voliči měli mít možnost v pravidelných intervalech ocenit či potrestat za její činnost tím, že ji v příštích parlamentních volbách zvolí či nezvolí znovu. Přítomnost takové zpětné vazby má pro politický systém hned několik důležitých přínosů: snižuje napětí ve společnosti (volič ví, že jeho názor má význam konkrétní dopad), vede k očistným procesům uvnitř stran, umožňuje soupeření jasně formulovaných politických programů a jejich zpětnou kontrolu, motivuje vládu k řádnému vedení státu apod. Úkolem prezidenta je naproti tomu role reprezentanta státu dovnitř i navenek, v čemž mu pomáhají i jeho tradiční prerogativy, například ústavně zakotvená neodpovědnost. Z toho však vyplývají i jeho limity: zásadně nemá formulovat a prosazovat vlastní politiku, nemá mít vlastní politický program. V opačném případě by vlastně vytvářel alternativní mocenské centrum a soupeřil s vládou na jejím hřišti, ovšem v podivném postavení hráče, jehož fauly se nesmějí pískat. Přímá volba prezidenta takovému vývoji nahraje: těžko si představit volební kampaň bez volebního programu a slibů voličům, které se úspěšný kandidát následně bude snažit plnit, aby měl šanci na znovuzvolení.

Zastánci přímé volby někdy argumentují tím, že je zavedena i v jiných evropských státech s parlamentní formou vlády, aniž by to vedlo k příliš silnému postavení prezidenta republiky nebo působilo nějaké obtíže ústavnímu systému. To může být pravda; situaci v těchto zemích je však nutné zkoumat komplexně. Často uváděným příkladem je Rakousko, kde je vzdor přímé volbě i vstřícné ústavní úpravě faktické postavení prezidenta relativně slabé. Jednoznačným důvodem je však desítky let trvající vláda velké koalice, disponující pohodlnou ústavní většinou v parlamentu. Pokud by se za této situace prezident pokusil využít svého postavení a nějakým způsobem vzdoroval vládě, vládní strany by tomu mohly snadno – a jednou pro vždy – čelit změnou ústavy, což vedlo rakouské prezidenty k určitému sebeomezení. Situace v České republice, kde se – s výjimkou tohoto volebního období – vlády opíraly jen o těsnou většinu nebo byly přímo menšinové, je však výrazně odlišná. Takto vzniklého prostoru měli oba dosavadní prezidenti České republiky tendence využívat a své úzce vymezené ústavní postavení opakovaně a vědomě překračovali, někdy i s přivolením Ústavního soudu. K tomu – vedle jejich osobnostních charakteristik – navíc výrazně přispívaly také československé ústavní tradice. Někteří autoři proto dospěli až k závěru, že se naše forma vlády – bez ohledu na ústavní text – blíží fungování poloprezidentského systému.

Považuji za důležité si tuto okolnost uvědomovat i v kontextu navrhované změny: pokud je již nyní postavení prezidenta tak silné, co s ním udělá přímá volba? Na první pohled by se mohlo zdá, že nic; rozhodující je katalog kompetencí, které se podle návrhu mají dokonce drobně omezit. Ústavy jsou ale živými dokumenty, jejichž zpravidla velmi obecný text se dotváří interpretací, a pro ni je způsob volby závažným faktorem. Jako konkrétní příklad nám může posloužit otázka, zda je prezident republiky povinen ratifikovat mezinárodní smlouvu, kterou sjednala vláda a k jejíž ratifikaci daly souhlas obě komory parlamentu. V Ústavě nelze nalézt žádné ustanovení, které by dávalo jasnou odpověď; drtivá většina ústavních právníků se však shoduje na tom, že neodpovědný a nepřímo volený prezident republiky nemůže vzdorovat vůli parlamentu, který disponuje mnohem větší demokratickou legitimitou. Proto má – až na mimořádné situace – ústavní povinnost ratifikaci provést. Hlavním argumentem je tedy slabší legitimita; ten však v případě zavedení přímé volby pozbývá platnosti, a výklad se tedy bude muset změnit. Stejným způsobem, tedy ve prospěch větší autonomie prezidenta republiky, se změní i výklad dalších jeho pravomocí.

Dělba moci v ústavním systému představuje hru s nulovým součtem: pokud jeden aktér posílí, může se tak stát pouze na úkor jiného, resp. jiných. Navrhovanou změnou bezesporu nejvíce utrpí postavení vlády, které je už tak v České republice z komparativního hlediska neobvykle slabé, zejména kvůli tradiční dominanci Poslanecké sněmovny. Napříště by musela čelit ještě většímu zasahování prezidenta republiky, disponujícího vůbec nejsilnější legitimitou ze všech ústavních orgánů, proti čemuž nemá žádné účinné nástroje. Druhým oslabeným orgánem bude Senát, který ztratí jednu ze svých důležitých funkcí. Díky volebnímu systému se v této komoře zpravidla vytvářejí výraznější většiny než v Poslanecké sněmovně. To má zásadní vliv ve třetím kole prezidentské volby, kde se hlasy poslanců a senátorů sčítají: na první pohled by zde měla převážit vůle dvaapůlkrát početnějších poslanců, ti však bývají rozděleni, a tak ve skutečnosti o vítězi rozhodují hlasy získané v Senátu.

Přímá volba prezidenta by mohla ústavnímu systému České republiky prospět, jestliže by současně byly rozšířeny jeho pravomoci, a to zejména pokud jde o možnost rozpouštět Poslaneckou sněmovny. Taková změna by znamenala jasný přechod k poloprezidentskému systému a pomohla by potřebné racionalizaci českého parlamentarismu. Předložený návrh změny Ústavy však s ničím podobným nepočítá, a proto jej považuji za nesystémový. Podle mého názoru nepřinese žádné zlepšení ústavního systému, ale naopak jeho fungování dále zkomplikuje.

***

Vedle obecně odmítavého stanoviska k návrhu jako celku bych rád uvedl několik dílčích poznámek k vybraným aspektům navrhované změny:

a) Volební období a termín voleb (k čl. 55 a čl. 56 odst. 7)
Z hlediska četnosti voleb patří Česká republika ke světovým rekordmanům: volič je k volebním urnám povoláván průměrně jednou za 13 měsíců. Důvodem není velký počet volených orgánů, ale především nešťastná roztříštěnost jejich volebních období. Časté konání voleb má dopady na státní rozpočet, ale především negativně působí na volební účast, která se od začátku 90. let dlouhodobě snižuje a je pod evropským průměrem.

Návrh v tomto ohledu pokračuje v neblahé praxi a tím, že volební období ani termín voleb nespojuje s žádným jiným orgánem, problém dál prohlubuje. Volby by se tak napříště měly konat průměrně každých 10 měsíců, tedy dokonce častěji než jednou za rok. To by znamenalo prakticky nepřetržitou volební kampaň, což nepřispívá stabilitě vládnutí a přijímání strategických rozhodnutí.

Za vhodné bych proto – byť jsem si vědom i možnosti předčasného uvolnění úřadu prezidenta republiky kdykoliv v budoucnu – považoval: a) zkrátit volební období prezidenta na 4 let (alternativně prodloužit na 6 let); b) v přechodných ustanoveních zkrátit volební období prvního prezidenta zvoleného dle nové úpravy, tak aby uplynulo na podzim 2016 a volby se mohly konat ve společném termínu s volbami do zastupitelstev krajů a do Senátu.

b) Volby s jediným kandidátem a vyloučení losu (k čl. 56 odst. 3 a 4)
Návrh myslí i na dvě poměrně nepravděpodobné možnosti, řeší je však poněkud neprakticky. První je situace, že by do druhého kola postoupil jediný kandidát (například kvůli odstoupení či úmrtí všech ostatních kandidátů). Druhé kolo se má i v takovém případě konat, aniž by mohlo na výsledku voleb cokoliv změnit: i kdyby zde kandidát hypoteticky získal jen jediný hlas, byl by zvolen. Vhodnější se mi pro ten případ jeví uplatnění fikce zvolení, o níž se zmiňuje důvodová zpráva a která se pro tyto situace používá i v jiných zemích. Legitimita takto zvoleného prezidenta může být ostatně vyšší než legitimita prezidenta, který ve druhém kole „porazil sám sebe“, navíc za velmi nízké účasti voličů, kterou lze za takové situace očekávat.

Druhou málo pravděpodobnou, nikoliv však vyloučenou situací je možnost rovnosti hlasů ve druhém kole. Návrh v takovém případě počítá s opakováním celých voleb, což by znamenalo značné finanční (cca 500 milionů korun) i společenské náklady. Za praktičtější bych považoval využití losu, tedy stejnou úpravu, jakou zákon používá pro volby do Senátu. Případné obavy, že by tím byla snížena vážnost úřadu prezidenta republiky, nepovažuji za důvodné: los je zcela legitimním nástrojem výběru do funkcí, který vyjadřuje rovnost všech kandidátů, a jako takový byl užíván už v antickém Řecku.

c) Podmínky pro podání ústavní žaloby (k čl. 65)
Souhlasím s ústavním vymezením velezrady, jakkoliv bych preferoval jít ještě dále, úplně tento pojem vypustit a ponechat pouze definici skutkové podstaty. Zásadně ale nesouhlasím s novým vymezením podmínek, za kterých je možné ústavní žalobu na prezidenta republiky podat. Potřebné většiny efektivně vylučují, aby byl tento institut kdykoliv v budoucnu využit, protože k jeho zablokování napříště postačí dvoupětinová menšina v kterékoliv z komor (81 poslanců nebo 33 senátorů). Taková úprava by snad byla na místě, pokud by se jednalo o samotné rozhodování o ústavní žalobě, ve shodě s dosavadním zněním se však jedná pouze o podání ústavní žaloby, tedy o pouhý návrh, o němž i nadále rozhoduje Ústavní soud. Za vhodnější bych proto považoval zanechání současných podmínek pro podání ústavní žaloby, tj. prostá většina senátorů bez jakékoliv vazby na Poslaneckou sněmovnu.