V současné době Česká pirátská strana a Strana zelených podávají ústavní stížnost proti využití pětiprocentní klauzule ve volbách do Evropského parlamentu. Piráti dostali 72 514 hlasů, tedy 4,78 procenta, těsně pod hranicí volitelnosti. Kdyby bylo 21 českých mandátů rozděleno podle exaktní rovnosti volebního práva, volební systém by Pirátům i Zeleným nadělil po jednom mandátu na úkor ČSSD a KDU-ČSL.

Piráti se právě nacházejí v úzké mezeře mezi umělou pětiprocentní klauzulí a teoretickou exkluzivní hranici 4,545% (viz níže). Lze jen souhlasit, že Piráti mají smůlu. Ale je pětiprocentní klauzule ve volbách do Evropského parlamentu ústavně oprávněná? Do jaké míry, resp. vůbec je slučitelná s ústavním principem poměrného zastoupení? I když s Markem Antošem souhlasím, že argumenty německého ústavního soudu k zrušení klauzule jsou přesvědčivé, v tuzemsku je třeba více dbát na judikaturu Ústavního soud ČR k dané věci.

Ústava ČR a zákonodárná moc
Na začátku je třeba připomenout, že poměrné zastoupení je jak ústavní princip českého politického systému tak princip volebního zákona EU, který ponechává členským státům možnost určit přesnou podobu volebních technik poměrného zastoupení včetně klauzulí. Ústavní zákon ČR také přesně nepopisuje podobu poměrného systému při volbách do Evropského parlamentu.

To znamená, že čeští zákonodárci mají širokou pravomoc určit volební techniku, pomocí níž se odevzdané hlasy převedou do rozdělení mandátů do Evropského parlamentu. Z praktického hlediska zákon č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu ve velké míře opisuje volební techniky obsažené v zákoně 247/1995 Sb. o volbách do Parlamentu ČR. Nicméně ústavní oprávněnost volebních technik může být úplně jiná dle skutečné podoby daných zastupitelských institucí.

Omezení rovnosti volebního práva
Předseda Pirátů Ivan Bartoš argumentuje, že "Stabilizace vlády, což je argument pro tu klauzuli, u evropských voleb neplatí,” a z tohoto důvodu je uzavírací klauzule protiústavní. Šéf zelených podobně argumentoval, že v Evropském parlamentu platí: „Nesestavuje se žádná vláda, takže je nesmysl omezovat rozdělení mandátu".

I když je pravda, že Evropský parlament nesestavuje vládu, to neznamená, že je klauzule protiústavní. Ústavní stížnost malých stran musí brát v potaz i jiné klíčové aspekty fungování Evropského parlamentu. Podle nálezu ÚS 25/96 Ústavního soudu ČR, „pro omezení rovnosti [poměrného zastoupení politických stran] mohou však existovat i jiné závažné důvody, jež vyplývají z účelu a funkce voleb v demokratické společnosti“. Pokud zákonodárná moc chce zavést klauzuli či další techniky omezující princip poměrného zastoupení, zákonodárci musí mít legitimní cíl odůvodněný „zvláště intenzivní závažností“ vyplývajícím z jiného ústavního principu. I v tom případě, podle ústavního nálezu tato opatření nesmí omezovat poměrné zastoupení „podstatnou měrou“, což znamená, že rozsah přípustného omezení není hodnota absolutní (pětiprocentní klauzule pro všechno) ale relativní k dané situaci a zvolené instituci.

Jaroslav Faltýnek (předseda poslaneckého klubu ANO) si myslí, „že by měla zůstat hranice 5 procent pro vstup kamkoliv, ať už se to týká krajů, Sněmovny, ale i evropských voleb”. Ale tento názor vůbec nevyplývá z pochopení ústavního práva, že je třeba vykládat potřebu volebních omezení restriktivně, nikoliv plošně.

Princip diferenciace a princip integrace
Podle uvedeného Ústavního nálezu, specifické techniky garantující poměrné zastoupení v politickém systému mají dosáhnout rovnováhu mezi dvěma funkcemi demokratických voleb: princip diferenciace a princip integrace. Princip diferenciace znamená, že důsledkem voleb má být vytvářeno zastupitelstvo, které představuje diferencovaný zrcadlový obraz politických postojů voličů. Princip integrace znamená, že výkon zastupitelské moci „předpokládá schopnost přijímat rozhodnutí“. Jinými slovy, volební systém musí mít na zřeteli i schopnost zvoleného orgánu politická rozhodnutí na základě vůle většiny přijímat. Je zcela možné, že by skladba parlamentu rozštěpená do většího počtu malých skupin ohrozila akceschopnost, stabilitu, a efektivní fungování parlamentního systému.

Bohuslav Sobotka se nesprávně domnívá, že volební roztříštěnost je sama o sobě něco špatného. Není. Je pravda, že volební roztříštěnost může ovlivnit fungování evropského parlamentu, ale to musí být ověřeno empiricky, nikoliv dle filozofické domněnky předsedy vlády.

Otázka dne: ovlivňuje volební roztříštěnost fungování Evropského parlamentu?
Je teoreticky možné, že zrušení klauzule by nedalo Evropskému parlamentu šanci efektivně fungovat jako politická reprezentace vůle občanů, i když nesestavuje žádnou vládu. Ale z empirického hlediska to není vůbec reálné.

Na rozdíl od Poslanecké sněmovny, které uzavírací klauzule pomáhá k dosažení stability potřebné pro uplatnění zákonodárné moci, Evropský parlament funguje dobře s více než 150 stranami integrovanými do cca 7 politických skupin. Této skupiny nejsou vytvořené náhodně, ale podle určitých legislativních pravidel a mají podobné kompetence legislativní moci (např. ve výborech, projednávání návrhů zákona, apod) jako mají zvolené politické strany v parlamentech členských států.

Empirické výzkumy zjistily, že politické skupiny v Evropském parlamentu jsou překvapivě kohezivní a schopné začlenit se nové politické strany. Čím dál větší a více zakotvené jsou politické skupiny, tím více jednají a hlasují jednotně, navzdory ideologické heterogenitě politických stran.

Politické skupiny v Evropském parlamentu jsou stabilní částečně kvůli tomu, že koalice mezi politickými skupinami jsou vymezené jednotlivými politikami („policy-specific“) a mohou změnit podle předmětu jednání. Této flexibilní koalice neohrožují ani kohezi politických skupin ani akceschopnost Evropského parlamentu.

Lze vyvodit, že přítomnost hojného počtu politických stran, včetně alokace dalších mandátů malým stranám, by vůbec neovlivňovala fungování, akceschopnost či stabilitu Evropského parlamentu. Jinými slovy, uzavírací klauzule bezdůvodně uvalí restrikci principu poměrného zastoupení, a z toho důvodu česká klauzule má být zrušena ústavním soudem. Ústavní stížnost Pirátské strany a Stranu zelených má velkou šanci úspěchu, ale jejich argumentace má soustředit na to, že zrušení klauzule by neměla mít žádný vliv na fungování Evropského parlamentu. Současná argumentace, že EP nesestavuje žádnou vládu, není dostačující.

Je třeba brát v potaz, že téměř polovina členských států EU nemá klauzuli (viz mapu). Pětiprocentní klauzule také nejsou relevantní v menších státech s malým počtem mandátů, např. v baltských státech. Z toho hlediska česká klauzule je spíše výjimka než pravidlo.



Vliv na reprezentaci českých voličů?
Ústavní stížnost by měla také mít na zřeteli případný dopad zrušení klauzule na počet českých stran v budoucích EP. Bez klauzule bude tolik stran, že čeští voliči budou zdesorientovaní s tím, že nebudou vědět, kdo reprezentuje jejich zájmy?

Studenti politických věd rozumí, že bez umělé pětiprocentní klauzule budou vždycky teoretické inkluzivní a exkluzivní hranice reprezentace. Teoretická inkluzivní hranice reprezentace je podíl hlasů pod tím, je nemožné získat mandát i v nejlepším případě skladby volebních preferencí. V případě českých voleb do Evropského parlamentu (jeden celostátní volební obvod s využitím metody D’hondt) je kalkulována jako 1/(počet mandátů + počet soutěžních stran -1), tedy 1,69%. Jinými slovy, i bez klauzule bude nadále nemožné pro malé české politické strany získat křeslo bez alespoň 1,69% hlasů, ceteris paribus.

Ale důležitější je teoretická exkluzivní hranice, tedy podíl hlasů nad tím je nemožné nezískat křeslo i v nejhorším případě skladby volebních preferencí. Je kalkulována jako 1/(počet mandátů + 1), aneb 4,54%. Pirátská strana se nachází nad tím číslem.

Zrušení zavírací klauzule by nepřineslo chaos. České politické strany by nadále potřebovaly alespoň 1,69% hlasů mít jakoukoliv šanci na získání mandátu, a potřebovaly by alespoň 4,54% garantovat jeden mandát. Lze předpokládat, že v budoucích voleb by bylo s mandáty pár dalších stran, nic víc. Rozhodně by pomohlo snížit podíl propadlých hlasů.

Na závěr bych rád uvedl, že pětiprocentní klauzule ve volbách do Evropského parlamentu není ústavně oprávněná, protože nemá žádný legitimní účel. Nemá vliv na funkčnost, akceschopnost, či stabilitu Evropského parlamentu. Navíc její zrušení by nepřineslo chaos. Zrušení klauzule také by nemělo mít vliv na pravidla jiných tuzemských voleb. Nastal čas pro Ústavní soud ČR napravit legislativní chybu a zajistit, aby volební techniky ve volbách do Evropského parlamentu byly v souladu s ústavním zákonem.