Existuje systémová podjatost úředníků samosprávy?

25. 02. 2013 | 07:30
Přečteno 3003 krát
Když potřebuje obec pokácet stromy či postavit stavbu, je podstatně zvýhodněna oproti občanům. Úředníci rozhodující ve správním řízení jsou zároveň zaměstnanci účastníka řízení (obce). Málokterý zaměstnanec má odvahu rozhodnout dle zákona a zároveň proti zájmům svého zaměstnavatele.

Existenci systémové podjatosti úředníků státní správy se věnoval na podzim 2012 rozšířený senát Nejvyššího správního soudu (NSS), sp.zn. 1 As 89/2010. Ačkoli nakonec rozšířený senát setrval na „kompromisním vyjádření“ jedná se o zajímavé rozhodnutí, které do budoucnosti může přinést obrat v zažité rozhodovací praxi.

Podstata sporu

V projednávané věci šlo o rozhodnutí Úřadu městské části Praha 7, kterým bylo povoleno kácení dřevin z důvodu realizace stavby Městský okruh Myslbekova – Pelc Tyrolka. Proti rozhodnutí podalo odvolání občanské sdružení Ateliér pro životní prostředí, odvolání bylo Magistrátem hlavního města Prahy zamítnuto.

Zamítnuta byla i námitka sdružení týkající se podjatosti úředních osob rozhodujících v dané věci. O kácení stromů přitom žádal Dopravní podnik hlavního města Prahy (100% vlastněný Prahou), Pražská teplárenská, a.s., Povodí Vltavy, státní podnik a Hlavní město Praha.

Předmětem rozhodování rozšířeného senátu nebyla skutečnost, zda kácení stromů bylo či nebylo povoleno po právu, ale pouze a jen to, zda vztah zaměstnance (obce, kraje) ke svému zaměstnavateli vyvolává bez dalšího pochyby o nepodjatosti tohoto zaměstnance.

Jsou úředníci nestranní?

Zákon o úřednících územních samosprávních celků sice ukládá úředníkům povinnosti, které by teoreticky měly zajistit jejich nestrannost (například povinnost hájit při výkonu správních činností veřejný zájem, jednat a rozhodovat nestranně), avšak povaha zaměstnaneckého poměru tyto záruky relativizuje. Orgány obce totiž mají na profesní život úředníků zcela určující vliv a to včetně ukončení pracovního poměru či naopak možného přesunu na vedoucí pozici.

NSS v této souvislosti konstatoval, že: „úředníci nejsou vůči obci nebo kraji ve veřejnoprávním služebním poměru, který by se vyznačoval trvalostí a zásadní nezrušitelností (definitiva) a který by poskytoval dostatečně účinné právní záruky před působením ze strany nadřízených (nepřeložitelnost).“

K tomu lze dodat jen tolik, že státní úředníci nemají záruky absolutně žádné, neboť na ně v současné době vztahuje pouze zákoník práce, viz blog věnovaný stále neúčinnému zákonu o státních úřednících.

Systémová podjatost v konkurenci s jinými (ústavně chráněnými) zájmy

NSS se dále zamýšlel, zda převažuje společenský zájem na nestranném rozhodování úředníků (pak by bylo nejsprávnější, aby úředníci o věci, ve kterých je účastníkem řízení jejich vlastní zaměstnavatel, nikdy rozhodovat nemohli) anebo zda převažuje zájem na rychlém rozhodnutí.

Možnost vyloučení úředníků z důvodu „systémové podjatosti“ totiž zákonodárce v roce 2004 původně zvažoval. Dle zákonné předlohy mělo být ve správním řádu uvedeno: „má-li být rozhodováno o žádosti obce či kraje, jejíž orgán je věcně a místně příslušným správním orgánem, provede řízení jiný správní orgán v obvodu nadřízeného správního orgánu, který nadřízený orgán určí usnesením“.

Nicméně v Poslanecké sněmovně byla tato úprava přesunuta do jiného ustanovení a následně Senát přijal pozměňovací návrh, kterým nepohodlné ustanovení zcela vypustil. Odůvodnění? Vedení správního řízení tímto způsobem by bylo dle názoru tehdejších senátorů neproveditelné a úředníci přeci nesmějí porušovat zákon.

K mému překvapení pak NSS dospěl k závěru, že pokud zákonodárce vyloučení úředníků z důvodu systémové podjatosti původně zvažoval a úmyslně jej nepřijal, je třeba jeho rozhodnutí respektovat. Odlišné stanovisko připojil k rozhodnutí rozšířeného senátu pouze soudce JUDr. Jiří Palla, který naopak akcentoval povinnost státu zajistit nestranné rozhodování i ve správním řízení, nikoli pouze v řízení před soudy.

Kdy je dle NSS na místě pochybovat o (ne)podjatosti úředníka?

Zřejmě i kvůli historickým zvratům v Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu ČR se NSS nakonec přiklonil ke kompromisní variantě: systémové riziko podjatosti je sice významné, avšak důvod k pochybnosti o podjatosti úředníka nastává jen tehdy, pokud se rozhoduje o věci skutečně závažné, tedy o věci, na které má územně samosprávný celek zcela zjevně nějaký konkrétní zájem.

Zájem na určitém rozhodnutí (typicky zájem na tom, aby určitá stavba nebo činnost byla či naopak nebyla povolena) pak dle NSS v praxi vyplývá například z různých "mediálních vyjádření, předvolebních slibů, konkrétních investičních či obchodních počinů, předchozích snah nasměřovat související rozhodovací procesy určitým způsobem apod. V pochybnostech je třeba dát přednost vyloučení všech úředních osob příslušného správního orgánu."

Nestranné a nezákonné rozhodnutí – jaký je v tom rozdíl?

Nikoli nestranné rozhodnutí nemusí nutně znamenat i rozhodnutí nezákonné, ale často se tyto dvě veličiny právě z výše uvedených důvodů (protěžování zájmů zaměstnavatele) protnou v jednom časoprostoru.

Příkladem nikoli nestranného rozhodnutí je město Čáslav, kde tajemník Městského úřadu rozhodl o přestupku svého vlastního starosty (přestupek proti zákonu o střetu zájmu). Případnou nezákonnost vydaného rozhodnutí posoudit nemůžeme, neboť úřad jej odmítá vydat s odkazem na ochranu soukromí pana starosty.

Jsou však i rozhodnutí, která jsou nejen nestranná, ale zcela zřejmě i nezákonná (o jejich nezákonnosti již rozhodl soud). Za všechny bych ráda jmenovala rozhodnutí Stavebního řadu města Uherský Brod. Zdejší stavební úřad vydal v roce 2010 své obci (stavebník) nezákonné rozhodnutí o změně stavby a kolaudaci stavby – Sanace a rekultivace skládky odpadů Prakšice, protože město mělo přislíbenou dotaci na sanaci skládky a potřebovalo stavbu realizovat.

Stavba byla realizována zákonu navzdory.

Komentáře

Aktuálně.cz má zájem poskytovat prostor jen pro korektní a slušně vedenou debatu. Tím, že zde publikujete svůj příspěvek, se zároveň zavazujete dodržovat Kodex diskutujících. Pokud Váš text obsahuje hrubé urážky, vulgarismy, spamy, hanlivá komolení jmen, vzbuzuje podezření z porušení zákona, je celý napsán velkými písmeny či jinak odporuje zdejším pravidlům, vystavujete se riziku, že jej editor smaže.
Přejeme Vám zajímavou a inspirativní výměnu názorů.
Libor Stejskal, editor blogů (blogy@aktualne.cz)

Hloupý Honza napsal(a):

Jste pro mne takový Ivo Jahelka aktuálně.cz. Zprávy ze soudní síně ve Vašem podání nejsou sice povětšinou k zasmání, ale mají (tedy alespoň pro mne) významnou informační hodnotu.

Občanská společnost, to je to čeho se dnešní papaláši bojí jako čert kříže, ale absolutní noční můrou je pro ně občanská společnost s kvalifikovaným právním povědomím.

Nemůžu Vás pochválit a říci jen tak dál, neboť sám pro dobrou věc nic nedělám a má lenošská pochvala by jen devalvovala Vaše úsilí. Chválit by měl učitel svého žáka, a ne amatér profesionála.
25. 02. 2013 | 08:37

Jedla napsal(a):

Ve věci veřejné správy se v ČR udělaly zásadní chyby ihned po jejím vzniku.

Chybou je, podle mého názoru, smísení samosprávných funkcí obcí a výkonu státní správy jak "pověřenými obcemi", tak zejména "statutárními městy". Výkon státní správy, tedy dohled nad dodržováním celostátně platných zákonů (vyjma trestních) by měl být oddělen od samosprávy, tj. hospodaření a samostatná politika obcí či krajů.

Chybou tedy, dle mého názoru, bylo zrušení okresních úřadů jako profesionálních, nepolitických míst výkonu státní správy. Pak by mohla mít státní správa úroveň centrální a okresní, samospráva úroveň obecní a regionální (krajskou), s úlohami, pravomocemi i personálem i rozpočtem striktně odděleným.
25. 02. 2013 | 09:47

Občan napsal(a):

Pane Jedlo,

v tom, že výkon státní správy by měl být oddělen od samospráv, máte samozřejmě pravdu. Jen k tomu dodám, že po r. 1993 již neexistuje žádná instituce, která by výkon státní správy kontrolovala (zrušeny prokuratury i Ministerstvo státní kontroly).

Jenže okresní úřady byly naopak bytostně politické instituce, které rozhodovaly přesně v intencích vládních cílů. Podle toho také bylo obsazováno jejich vedení.

Zásadní chybou je, že dodnes neexistuje zákon o veřejné službě, který by depolitizoval veřejnou správu (státní i samosprávu) a poskytl úředníkům základní právní jistotu. V tom poprvé mohu souhlasit s paní Bielinovou.
Dokud nebudou mít úředníci jistotu, že jejich práva a povinnosti jsou přesně vymezeny, že nemohou být vyhozeni jen proto, že se někomu znelíbili a že jejich pracovní místo nemůže být zrušeno z libovůle nadřízených, dotud budou rozhodovat tak, aby přežili.
Zvlášť dnes, kdy je skoro nemožné najít legální práci, která by člověka uživila.
25. 02. 2013 | 10:43

Bavor V. napsal(a):

Občane
Okresní úřady byly alespoň nezávislé na vůli místních potentátů. Kdysi jsem pracoval na stavebním úřadě už po Grossově reorganizaci a zažil jsem osobně tlaky vedení města na rozhodování SÚ. Vždy je lepší být nezávislý na místní mafii. Tuto Grossovu reorganizaci považuji za jeho větší průšvih než strýčka Vika.
25. 02. 2013 | 11:13

Katarína Poláková, náměstkyně napsal(a):

Bavor:
Obcím se okresní úřady nelíbily. Tak teď bvudou sklízet jen plody svého tehdejšího snažení.
Odborné názory se jim nelíbily, obce chtěly dělat všechno mezi sebou jen po strejcovsku. Jak tzo dopadalo, víme všichni. Už je potřeba tomu udělat jednou konec. Vždyť ta korupce na obcích je hrozná.
Žádný stavební úřad není nezávislý.
Navíc tam sedí jen samí neschopové, a třesou se o místo, aby je starosta nevyhodil, když neposlechnou jeho pokyny. Známe to.
25. 02. 2013 | 21:12

SuP napsal(a):

Nezdá se vám náhodou jako magořina žádat povolení ke kácení, když je schválená "realizace dopravní stavby"? A to se mají ty stromy zalejt do betonu a nechat čouhat to nahoře?
26. 02. 2013 | 12:20

Přidat komentář

Tento článek byl uzavřen. Už není možné k němu přidávat komentáře ani hlasovat

Blogeři abecedně

A Almer Tomáš · Atapana Mnislav Zelený B Babka Michael · Balabán Miloš · Bartoš Ivan · Bartošová Ela · Bavlšíková Adéla · Bečková Kateřina · Bělobrádek Pavel · Benda Jan · Beránek Jan · Berwid-Buquoy Jan · Bielinová Petra · Bína Jiří · Bízková Rut · Blaha Stanislav · Bobek Miroslav · Boehmová Tereza · Boudal Jiří · Brenna Yngvar · Bureš Radim · Bůžek Lukáš C Cerman Ivo Č Černoušek Štěpán · Černý Jan · Česko Chytré · Čipera Erik · Čtenářův blog D David Jiří · Davis Magdalena · Dienstbier Jiří · Dolejš Jiří · Drobek Aleš · Dudák Vladislav · Duka Dominik · Duong Nguyen Thi Thuy · Dvořáková Vladimíra F Fábri Aurel · Fafejtová Klára · Fajt Jiří · Farský Jan · Fendrych Martin · Feri Dominik · Fiala Petr · Fischer Pavel G Gálik Stanislav · Gargulák Karel · Girsa Václav · Glanc Tomáš · Groman Martin H Halík Tomáš · Hamáček Jan · Hampl Václav · Hamplová Jana · Hapala Jiří · Hasenkopf Pavel · Hastík František · Havel Petr · Heller Šimon · Herman Daniel · Hilšer Marek · Hlaváček Petr · Hlubučková Andrea · Hnízdil Jan · Hokovský Radko · Holomek Karel · Honzák Radkin · Horký Petr · Hořejš Nikola · Hořejší Václav · Hrbková Lenka · Hrstka Filip · Hřib Zdeněk · Hubinger Václav · Hudeček Tomáš · Hülle Tomáš · Hvížďala Karel CH Chlupáček Ondřej · Chromý Heřman · Chýla Jiří · Chytil Ondřej J Janda Jakub · Janeček Karel · Janeček Vít · Janečková Tereza · Janyška Petr · Jarolímek Martin · Jašurek Miroslav · Jourová Věra · Just Jiří · Just Vladimír K Kania Ondřej · Karfík Filip · Kislingerová Eva · Klan Petr · Klepárník  Vít · Klíma Vít · Klimeš David · Kňapová Kateřina · Kohoutová Růžena · Kolínská Petra · Kopecký Pavel · Kopeček Lubomír · Kostlán František · Kotišová Miluš · Koudelka Zdeněk · Kozák Kryštof · Krafl Martin · Králíková Eva · Krása Václav · Kraus Ivan · Kroppová Alexandra · Kroupová Johana · Křeček Stanislav · Kubr Milan · Kučera Josef · Kučera Vladimír · Kuchař Jakub · Kuchař Jaroslav · Kukal Petr · Kupka Martin · Kuras Benjamin · Kutílek Petr · Kužílek Oldřich · Kyselý Ondřej L Laně Tomáš · Líbal Vladimír · Linhart Zbyněk · Lipavský Jan · Lipold Jan · Lomová Olga M Máca Roman · Mahdalová Eva · Maláčová Jana · Málková Ivana · Marvanová Hana · Mašát Martin · Metelka Ladislav · Michálek Libor · Miller Robert · Minařík Petr · Müller Zdeněk · Münich Daniel N Nacher Patrik · Nachtigallová Mariana Novotná · Navrátil Marek · Němec Václav · Niedermayer Luděk · Nouzová Pavlína · Novotný Martin O Obluk Karel · Očko Petr · Oláh Michal · Ondráčková Radka · Outlý Jan P Pačes Václav · Palik Michal · Paroubek Jiří · Paroubková Petra · Passerin Johana · Payne Jan · Payne Petr Pazdera · Pehe Jiří · Pelda Zdeněk · Penc Stanislav · Petrák Milán · Petříček Tomáš · Pikora Vladimír · Pilip Ivan · Pixová Michaela · Podzimek Jan · Pohled zblízka · Potměšilová Hana · Pražskej blog · Prouza Tomáš · Přibyl Stanislav R Rabas Přemysl · Rajmon David · Rakušan Vít · Ráž Roman · Redakce Aktuálně.cz  · Richterová Olga · Ripka Štěpán · Robejšek Petr · Rychlík Jan Ř Říha Miloš · Řízek Tomáš S Sedláček Tomáš · Sedlák Martin · Seitlová Jitka · Schneider Ondřej · Schwarzenberg Karel · Skořepa Michal · Skuhrovec Jiří · Sládek Jan · Sláma Bohumil · Slavíček Jan · Slimáková Margit · Sobotka Daniel · Sokačová Linda · Soukal Josef · Soukup Ondřej · Sportbar · Staněk Antonín · Stanoev Martin · Stehlík Michal · Stehlíková Džamila · Stránský Martin Jan · Strmiska Jan · Stulík David · Svárovský Martin · Svoboda Cyril · Svoboda Jiří · Svoboda Pavel · Sýkora Filip · Syrovátka Jonáš Š Šefrnová Tereza · Šimáček Martin · Šimková Karolína · Škop Michal · Šlechtová Karla · Šmíd Milan · Šoltés Michal · Špok Dalibor · Šteffl Ondřej · Štěch Milan · Štern Ivan · Štern Jan · Štrobl Daniel T Telička Pavel · Tolasz Radim · Tománek Jan · Tomčiak Boris · Tomek Prokop · Tomský Alexander · Trantina Pavel · Turek Jan · Tvrdoň Jan U Uhl Petr · Urban Jan V Vaculík Jan · Vácha Marek · Valdrová Jana · Věchet Martin Geronimo · Vendlová Veronika · Veselý Martin · Vhrsti · Vích Tomáš · Vileta Petr · Vlach Robert · Vodrážka Mirek · Vojtěch Adam · Vojtková Michaela Trtíková · Výborný Marek W Wagenknecht Lukáš · Walek Czeslaw · Wichterle Kamil · Witassek Libor Z Zádrapa Lukáš · Zahumenská Vendula · Zahumenský David · Zaorálek Lubomír · Závodský Ondřej · Zelený Milan · Zeman Václav · Zlatuška Jiří · Znoj Milan Ž Žák Miroslav · Žák Václav · Žantovský Michael Ostatní Dlouhodobě neaktivní blogy