Pokračující rozhovor s Václavem Žákem o zákonu o státní službě aneb co je potřeba si pohlídat
V. D. Včera jsme s Václavem Žákem diskutovali o tomto důležitém zákonu spíše z hlediska toho, proč je nutné ho přijmout, co a jak by u nás mohl zlepšit. Především jsme se zabývali postavením úředníků, jejich ochrany před přímým vlivem politiků, ale také nutností jejich profesionalizace, vzděláváním, což s sebou přináší také nejrůznější úskalí. Dneska se zaměříme na to, jak vlastně by státní správa fungovala z hlediska nastavení celé instituce. Máme u nás mnohé zkušenosti, kdy drobné posuny a pozměňováky změnily celou logiku navrhovaného zákona (třeba z poskytování informací o trestním řízení zákon stal náhubkový zákon) či z něj udělaly hlídacího psa, kterému vytrhaly všechny zuby.
Václave, je zde několik funkcí, které jsou nové. Vzniká například Generální ředitelství státní služby, které bude státní správu řídit. Bývalá vláda argumentovala tím, že například post generálního ředitele státní služby je příliš drahý a vlastně zbytečný.
V. Ž. Argumentaci předchozí vlády nelze brát vážně, tzv. zákon o úřednících, kterým chtěla nahradit služební zákon, byl parodií, která by legalizovala stávající neudržitelný stav. V současné době není ještě úplně jasné, jak má podle koaličních představ státní správa fungovat. Jasné je aspoň to, že by mělo jít o veřejnoprávní úpravu, tedy že by služební zákon měl být v jistých mezích podobný zákonu, kterým se řídí např. policie. Jinými slovy: tak jako v policii existuje hierarchie, bude existovat hierarchie i ve státní službě. Ta hierarchie musí být zakončena hlavou, která nebude mít bezprostřední vazbu na výsledek voleb. Jak je to důležité, je vidět na příkladu Nejvyššího státního zástupce. Kdyby se měnil po každých volbách, stěží bychom se posunuli v zápase s hospodářskou kriminalitou tak, jak se tomu stalo v posledních letech.
Generální ředitel státní správy bude obdobou policejního prezidenta. Samotný úřad bude garantem jednotného konceptu státní správy. Protože za výkon státní správy odpovídá vláda, je logické, že vznikne při Úřadu vlády. Generálního ředitele by také měla jmenovat vláda. Ingerence prezidenta do jeho jmenování, jak ji navrhovala Rusnokova vláda, je nelogická a v případě prezidenta, který nechápe, že některé jeho pravomoci mají ceremoniální charakter, dokonce nebezpečná. Ovšem ještě důležitější než jmenování je způsob odvolávání. V každém případě by se mělo jednat o postup podle předem stanovených kritérií a přezkoumatelný soudem. Tak také návrh vypadá.
V.D. Dobře. Bude ho jmenovat vláda, ale jak zabránit tomu, aby to nebyla další trafika pro vysloužilé politiky či spolustraníky, a tím se vlastně politický vliv na státní správu ještě posiloval, nemluvě o tom, že to může být člověk zcela neschopný.
V. Ž. Zabránit se nedá ničemu. Vzhledem k tomu, že ho bude vybírat koaliční vláda a pokud bude rozumná, bude to konzultovat s opozicí, existuje jistá šance, že vyberou někoho, kdo bude skutečně profesionálním státním úředníkem. Takoví lidé kupodivu existují. Stačí připomenout bývalého ombudsmana Varvařovského. Nejde totiž jen o odbornost a praxi ve státní správě - takových lidí jsou mraky, ale o samostatnost a mravní integritu. Kvalitní soudce by například byl také dobrým kandidátem.
V.D. A máme tu další funkce, pod nimiž se veřejnost většinou nedokáže nic představit – státní tajemník pro věci služby, odborný státní tajemník , státní tajemník (bez přívlastků), personální ředitel. Jaký je mezi tím vlastně rozdíl?
V. Ž Tady se obávám, že se podařilo vytvořit značně nepřehlednou situaci. Státní tajemník v různých zemích znamená velmi odlišné funkce. Pokud pominu USA, kde pojem státní tajemník znamená ministr zahraničí, tak pro nás mohou být zajímavé dva modely. V Německu státní tajemník znamená náměstka ministra. Ministr může mít až čtyři náměstky – tedy státní tajemníky. Dva jsou profesionální úředníci a řídí ministerstvo, tzn. smějí dávat příkazy odborným útvarům, dva političtí, kteří pomáhají ministrovi v komunikaci s vnějškem, zejména s parlamentem. Političtí náměstci mohou být ovšem pouze z té strany, ze které je ministr, čímž se zajišťuje politická odpovědnost dané politické strany za resort. V Rakousku je státní tajemník něco jako německý politický státní tajemník, ovšem s tím rozdílem, že může být i z jiné politické strany. Ovšem tento státní tajemník -stejně jako ten německý - nesmí dávat žádné příkazy odbornému aparátu! U nás je dosavadní praxe, kterou se zatím řídí i Sobotkova vláda, přivádět na ministerstva koaliční náměstky, kteří mají rozhodovací kompetence. A to je špatně.
V koaličním návrhu se uvádí, že by na každém ministerstvu mělo existovat maximálně 6 náměstků, alias státních tajemníků. Jeden z nich bude mít na starosti personalistiku včetně možnosti ovlivnit nominaci ostatních státních tajemníků, to je ten státní tajemník pro věci služby. V jiných organizacích než jsou ministerstva, bude hrát jeho roli personální ředitel.
Podstatné je, že ostatní státní tajemníci se budou vybírat z okruhu osob, které splňují požadavky na představené (úředníky ve vedoucích postaveních) ve státní správě, tj. budou mít určitou praxi ve státní správě, vzdělání apod. To by znamenalo, že po určité době bude státní správa na ministerstvech složená z profesionálních úředníků. Přitom politickou odpovědnost za výkon ministerstva ponese jenom politický reprezentant té strany, z níž je ministr.
Je to skutečně ambiciózní představa. Těžko si ale lze představit, že se politické strany budou rády svých politicky nominovaných náměstků vzdávat.
V.D. Na druhou stranu, docela logicky vyznívají argumenty, že by ministr měl mít šanci vybrat si své spolupracovníky. Nést politickou odpovědnost a mít kolem sebe lidi, kterým nevěřím, se kterými se těžko spolupracuje.
V.Ž. V navrženém systému bude mít ministr právo volbu státních tajemníků ovlivnit. Osobně se domnívám, že snaha postavit mezi ministra a státní správu čínskou zeď, tj. že by musel ministerstvo řídit s nevyměnitelnými náměstky, by byla nerozumná. Ministr sice bude ovlivňovat tým, se kterým bude ministerstvo řídit, ale v náměstkovských pozicích budou pouze profesionální státní úředníci, nikoliv kamarádi, které si přivedl z ulice.
V.D. Všichni ale víme, že se na úřadech objevovali a objevují nejrůznější poradci, kteří hodně ovlivňovali rozhodnutí, přitom nenesli žádnou odpovědnost a fakticky neměli žádnou oficiální pozici. Na poradce se nevztahuje služební zákona (většinou přicházejí a odcházejí s politikem), ale nemělo by být jejich postavení nějak ošetřeno?
V.Ž. To je právě problém. Abychom mohli posoudit, jak bude navržený koncept fungovat vcelku, museli bychom vědět, jak si vládní koalice představuje kabinet ministra, který není součástí služebního zákona. Tam by mělo být určeno, jaký okruh spolupracovníků si ministr bude smět přivést sebou, a do jakých pozici je bude moci umístit. A samozřejmě také, jakou roli v kabinetu budou hrát zástupci dalších koaličních stran. Představa, že si ministr přivede zástupce každé koaliční strany a ti si přivedou svoje poradce, by asi zákon o státní službě znehodnotila.
V.D. Pochopila jsem dobře, že ani tento zákon nezabrání, aby si premiér či ministr přivedl jako šéfa svého kabinetu nějakou paní, bez dokončené vysoké školy a dával ji stotisícové odměny? Nebo že vedle premiéra bude mít kancelář jakýsi lobbista, který sice nebude brát žádný plat, ale bude fakticky premiéra „řídit“.
V. Ž. Snad ne. O penězích by měl obecně rozhodovat státní tajemník pro věci služby. Ovšem protože členové kabinetu ministra nebudou součástí státní služby, kdo ví?
V.D. Hodně kritiků hovoří o tom, že přijetím služebního zákona se zakonzervuje současný stav a mnoho neschopných lidí, respektive klientelistických sítí, zůstanou definitivně ve státní správě. Navíc se zdá, že je snaha některé lidi do určitých postavení dostat ještě před platností zákona. Je to problém ze střednědobé či dlouhodobé perspektivy?
V.Ž. Takové riziko nepochybně existuje. Mimochodem, zápas o to, kdo obsadí Generální ředitelství státní správy, byl jedním z důvodů, proč služební zákon není dodnes účinný.
Naštěstí definitivně to tak být nemusí. Kromě zkoušek, které ovšem mohou šikovní úředníci s klientelistickými vazbami skládat bez problémů, by mělo hodně záležet na definici a interpretaci bezúhonnosti. Úředník, který nosí „carevně“ dárečky nebo se vyskytuje na párty pořádaných lobbisty, nemá ve státní správě co dělat. Čištění státní správy by měl být trvalý proces. Snad je zbytečné dodávat, že předpokladem pro to je, aby kápa neseděla ve vládě. O to by se měli postarat voliči.
Mimochodem, bezúhonnost fakticky řeší i problém lustrací. Na rozdíl od lustračního zákona, který je plošnou revoluční normou, bude zapletení s represivními složkami komunistického režimu konečně posuzováno na základě individuálního přezkumu.
Je v návrhu či v jeho připravovaných připomínkách ještě nějaký problém?
Nepřipadá mi logické nastavení institucí, na které se NEMÁ služební zákon vztahovat. Vyloučení institucí, jako je Nejvyšší kontrolní úřad, je kapitulací před chaosem, který se do institucí státu dostal v porevoluční době. V případě NKÚ mám na mysli politicky nominované kolegium. Jak se zdá, ani Sobotkova vláda si netroufá opravit diletantismus devadesátých let.
V.D. Na co si dát pozor?
V.Ž. Teď bude nejdůležitější sledovat kompromisy, protože proti návrhu zákona se zvedne mračno námitek. Zaužívaná praxe byla tak sladká, že se s ní nebude spousta politických stran chtít rozloučit. Neméně velký, ne-li větší tlak vznikne i ze strany státní správy samotné. Úředníci budou vnímat zkoušky a hodnocení jako svoje existenční ohrožení.
Ústup od požadavku, aby každý úředník skládal úřednickou zkoušku, můžeme brát jako předobraz toho, co se bude dít. Koaliční pozměňovací návrh silně omezil benefity, např. přilepšení k penzi, které obsahovala původně Špidlou navrhovaná norma. Dá se tedy říct, že cukru je málo, zato biče je dost. Proto očekávat nadšení z přijímání služebního zákona v žádném případě nelze. Teď bude třeba pečlivě sledovat, jaké pozměňovacími návrhy budou předkládat nejrůznější aktéři. Udržet zájem veřejnosti o tak složitou normu bude nepochybně velmi obtížné.
V.D. Určitě. Ale pokud se nepodaří tento zákon uhlídat, aby byl alespoň krokem vpřed, tak se ze stávajícího marasmu nedostaneme.
Včerejší rozhovor viz:
https://blog.aktualne.cz/blogy/vladimira-dvorakova.php?itemid=22385
Václave, je zde několik funkcí, které jsou nové. Vzniká například Generální ředitelství státní služby, které bude státní správu řídit. Bývalá vláda argumentovala tím, že například post generálního ředitele státní služby je příliš drahý a vlastně zbytečný.
V. Ž. Argumentaci předchozí vlády nelze brát vážně, tzv. zákon o úřednících, kterým chtěla nahradit služební zákon, byl parodií, která by legalizovala stávající neudržitelný stav. V současné době není ještě úplně jasné, jak má podle koaličních představ státní správa fungovat. Jasné je aspoň to, že by mělo jít o veřejnoprávní úpravu, tedy že by služební zákon měl být v jistých mezích podobný zákonu, kterým se řídí např. policie. Jinými slovy: tak jako v policii existuje hierarchie, bude existovat hierarchie i ve státní službě. Ta hierarchie musí být zakončena hlavou, která nebude mít bezprostřední vazbu na výsledek voleb. Jak je to důležité, je vidět na příkladu Nejvyššího státního zástupce. Kdyby se měnil po každých volbách, stěží bychom se posunuli v zápase s hospodářskou kriminalitou tak, jak se tomu stalo v posledních letech.
Generální ředitel státní správy bude obdobou policejního prezidenta. Samotný úřad bude garantem jednotného konceptu státní správy. Protože za výkon státní správy odpovídá vláda, je logické, že vznikne při Úřadu vlády. Generálního ředitele by také měla jmenovat vláda. Ingerence prezidenta do jeho jmenování, jak ji navrhovala Rusnokova vláda, je nelogická a v případě prezidenta, který nechápe, že některé jeho pravomoci mají ceremoniální charakter, dokonce nebezpečná. Ovšem ještě důležitější než jmenování je způsob odvolávání. V každém případě by se mělo jednat o postup podle předem stanovených kritérií a přezkoumatelný soudem. Tak také návrh vypadá.
V.D. Dobře. Bude ho jmenovat vláda, ale jak zabránit tomu, aby to nebyla další trafika pro vysloužilé politiky či spolustraníky, a tím se vlastně politický vliv na státní správu ještě posiloval, nemluvě o tom, že to může být člověk zcela neschopný.
V. Ž. Zabránit se nedá ničemu. Vzhledem k tomu, že ho bude vybírat koaliční vláda a pokud bude rozumná, bude to konzultovat s opozicí, existuje jistá šance, že vyberou někoho, kdo bude skutečně profesionálním státním úředníkem. Takoví lidé kupodivu existují. Stačí připomenout bývalého ombudsmana Varvařovského. Nejde totiž jen o odbornost a praxi ve státní správě - takových lidí jsou mraky, ale o samostatnost a mravní integritu. Kvalitní soudce by například byl také dobrým kandidátem.
V.D. A máme tu další funkce, pod nimiž se veřejnost většinou nedokáže nic představit – státní tajemník pro věci služby, odborný státní tajemník , státní tajemník (bez přívlastků), personální ředitel. Jaký je mezi tím vlastně rozdíl?
V. Ž Tady se obávám, že se podařilo vytvořit značně nepřehlednou situaci. Státní tajemník v různých zemích znamená velmi odlišné funkce. Pokud pominu USA, kde pojem státní tajemník znamená ministr zahraničí, tak pro nás mohou být zajímavé dva modely. V Německu státní tajemník znamená náměstka ministra. Ministr může mít až čtyři náměstky – tedy státní tajemníky. Dva jsou profesionální úředníci a řídí ministerstvo, tzn. smějí dávat příkazy odborným útvarům, dva političtí, kteří pomáhají ministrovi v komunikaci s vnějškem, zejména s parlamentem. Političtí náměstci mohou být ovšem pouze z té strany, ze které je ministr, čímž se zajišťuje politická odpovědnost dané politické strany za resort. V Rakousku je státní tajemník něco jako německý politický státní tajemník, ovšem s tím rozdílem, že může být i z jiné politické strany. Ovšem tento státní tajemník -stejně jako ten německý - nesmí dávat žádné příkazy odbornému aparátu! U nás je dosavadní praxe, kterou se zatím řídí i Sobotkova vláda, přivádět na ministerstva koaliční náměstky, kteří mají rozhodovací kompetence. A to je špatně.
V koaličním návrhu se uvádí, že by na každém ministerstvu mělo existovat maximálně 6 náměstků, alias státních tajemníků. Jeden z nich bude mít na starosti personalistiku včetně možnosti ovlivnit nominaci ostatních státních tajemníků, to je ten státní tajemník pro věci služby. V jiných organizacích než jsou ministerstva, bude hrát jeho roli personální ředitel.
Podstatné je, že ostatní státní tajemníci se budou vybírat z okruhu osob, které splňují požadavky na představené (úředníky ve vedoucích postaveních) ve státní správě, tj. budou mít určitou praxi ve státní správě, vzdělání apod. To by znamenalo, že po určité době bude státní správa na ministerstvech složená z profesionálních úředníků. Přitom politickou odpovědnost za výkon ministerstva ponese jenom politický reprezentant té strany, z níž je ministr.
Je to skutečně ambiciózní představa. Těžko si ale lze představit, že se politické strany budou rády svých politicky nominovaných náměstků vzdávat.
V.D. Na druhou stranu, docela logicky vyznívají argumenty, že by ministr měl mít šanci vybrat si své spolupracovníky. Nést politickou odpovědnost a mít kolem sebe lidi, kterým nevěřím, se kterými se těžko spolupracuje.
V.Ž. V navrženém systému bude mít ministr právo volbu státních tajemníků ovlivnit. Osobně se domnívám, že snaha postavit mezi ministra a státní správu čínskou zeď, tj. že by musel ministerstvo řídit s nevyměnitelnými náměstky, by byla nerozumná. Ministr sice bude ovlivňovat tým, se kterým bude ministerstvo řídit, ale v náměstkovských pozicích budou pouze profesionální státní úředníci, nikoliv kamarádi, které si přivedl z ulice.
V.D. Všichni ale víme, že se na úřadech objevovali a objevují nejrůznější poradci, kteří hodně ovlivňovali rozhodnutí, přitom nenesli žádnou odpovědnost a fakticky neměli žádnou oficiální pozici. Na poradce se nevztahuje služební zákona (většinou přicházejí a odcházejí s politikem), ale nemělo by být jejich postavení nějak ošetřeno?
V.Ž. To je právě problém. Abychom mohli posoudit, jak bude navržený koncept fungovat vcelku, museli bychom vědět, jak si vládní koalice představuje kabinet ministra, který není součástí služebního zákona. Tam by mělo být určeno, jaký okruh spolupracovníků si ministr bude smět přivést sebou, a do jakých pozici je bude moci umístit. A samozřejmě také, jakou roli v kabinetu budou hrát zástupci dalších koaličních stran. Představa, že si ministr přivede zástupce každé koaliční strany a ti si přivedou svoje poradce, by asi zákon o státní službě znehodnotila.
V.D. Pochopila jsem dobře, že ani tento zákon nezabrání, aby si premiér či ministr přivedl jako šéfa svého kabinetu nějakou paní, bez dokončené vysoké školy a dával ji stotisícové odměny? Nebo že vedle premiéra bude mít kancelář jakýsi lobbista, který sice nebude brát žádný plat, ale bude fakticky premiéra „řídit“.
V. Ž. Snad ne. O penězích by měl obecně rozhodovat státní tajemník pro věci služby. Ovšem protože členové kabinetu ministra nebudou součástí státní služby, kdo ví?
V.D. Hodně kritiků hovoří o tom, že přijetím služebního zákona se zakonzervuje současný stav a mnoho neschopných lidí, respektive klientelistických sítí, zůstanou definitivně ve státní správě. Navíc se zdá, že je snaha některé lidi do určitých postavení dostat ještě před platností zákona. Je to problém ze střednědobé či dlouhodobé perspektivy?
V.Ž. Takové riziko nepochybně existuje. Mimochodem, zápas o to, kdo obsadí Generální ředitelství státní správy, byl jedním z důvodů, proč služební zákon není dodnes účinný.
Naštěstí definitivně to tak být nemusí. Kromě zkoušek, které ovšem mohou šikovní úředníci s klientelistickými vazbami skládat bez problémů, by mělo hodně záležet na definici a interpretaci bezúhonnosti. Úředník, který nosí „carevně“ dárečky nebo se vyskytuje na párty pořádaných lobbisty, nemá ve státní správě co dělat. Čištění státní správy by měl být trvalý proces. Snad je zbytečné dodávat, že předpokladem pro to je, aby kápa neseděla ve vládě. O to by se měli postarat voliči.
Mimochodem, bezúhonnost fakticky řeší i problém lustrací. Na rozdíl od lustračního zákona, který je plošnou revoluční normou, bude zapletení s represivními složkami komunistického režimu konečně posuzováno na základě individuálního přezkumu.
Je v návrhu či v jeho připravovaných připomínkách ještě nějaký problém?
Nepřipadá mi logické nastavení institucí, na které se NEMÁ služební zákon vztahovat. Vyloučení institucí, jako je Nejvyšší kontrolní úřad, je kapitulací před chaosem, který se do institucí státu dostal v porevoluční době. V případě NKÚ mám na mysli politicky nominované kolegium. Jak se zdá, ani Sobotkova vláda si netroufá opravit diletantismus devadesátých let.
V.D. Na co si dát pozor?
V.Ž. Teď bude nejdůležitější sledovat kompromisy, protože proti návrhu zákona se zvedne mračno námitek. Zaužívaná praxe byla tak sladká, že se s ní nebude spousta politických stran chtít rozloučit. Neméně velký, ne-li větší tlak vznikne i ze strany státní správy samotné. Úředníci budou vnímat zkoušky a hodnocení jako svoje existenční ohrožení.
Ústup od požadavku, aby každý úředník skládal úřednickou zkoušku, můžeme brát jako předobraz toho, co se bude dít. Koaliční pozměňovací návrh silně omezil benefity, např. přilepšení k penzi, které obsahovala původně Špidlou navrhovaná norma. Dá se tedy říct, že cukru je málo, zato biče je dost. Proto očekávat nadšení z přijímání služebního zákona v žádném případě nelze. Teď bude třeba pečlivě sledovat, jaké pozměňovacími návrhy budou předkládat nejrůznější aktéři. Udržet zájem veřejnosti o tak složitou normu bude nepochybně velmi obtížné.
V.D. Určitě. Ale pokud se nepodaří tento zákon uhlídat, aby byl alespoň krokem vpřed, tak se ze stávajícího marasmu nedostaneme.
Včerejší rozhovor viz:
https://blog.aktualne.cz/blogy/vladimira-dvorakova.php?itemid=22385