Členské státy Evropské unie se po dlouhém jednání dohodly na kompromisní podobě Fondu obnovy, který navyšuje výdaje Evropské unie ve víceletém rozpočtovém rámci pro roky 2021-2027. Plán byl nakonec dohodnut tak, aby ho představitelé většiny členských zemí včetně Česka mohli svým voličům popsat jako malé národní vítězství. Z celoevropského hlediska jsou však důležitější dvě věci: jakým způsobem byl plán Fondu obnovy schválen a co domluveno nebylo.

Fond obnovy totiž představuje do této doby jen těžko představitelnou změnu fiskální politiky na evropské úrovni. Evropská komise dlouhodobě pracuje s rozpočtem ve výši zhruba 1 % HDP, který je financován zejména z příspěvků členských zemí a částečně také z vlastních zdrojů, jakými jsou například cla vybíraná na vnější hranici Evropské unie. Jakékoliv navýšení této jednoprocentní hranice musí být schváleno na úrovni národních parlamentů ve všech členských zemích, což je dlouhodobě politicky neprůchodné.

Běžný rozpočtový rámec Evropské komise na roky 2021-2027, omezený oním jednoprocentním pravidlem, počítá s kumulativními výdaji na úrovni 1,07 bilionu eur. Fond obnovy tuto částku navyšuje o dalších 390 miliard eur nevratných grantů členským zemím a 360 miliard dlouhodobých půjček. Granty a půjčky jsou nasměrovány zejména jižním členským zemím, nejvíce zasaženým koronavirovou krizí.

Přesná struktura výdajů je výsledkem pětidenního vyjednávacího maratonu, odrážejícího široké spektrum národních zájmů. Severní „spořivé“ země omezily podíl grantů a částečně je přeměnily na půjčky. Zároveň si prosadily pravomoc každého členského státu alespoň dočasně pozastavit platby jiným zemím, pokud tyto země neplní slíbené reformní plány. Podobně byly do dohody doplněny vágní formulace o vázání prostředků na dodržování principů demokracie a fungování právního státu, namířené zejména proti Maďarsku a Polsku. Vymahatelnost těchto pravidel je však v tuto chvíli velmi nejasná.

Jak je ale možné, že plán, který navýší výdaje Evropské komise o více než dvě třetiny, nemusel projít schvalováním na národní úrovni? Představitelé členských zemí a Evropské komise se dohodli, že využijí článek 122 Smlouvy o fungování Evropské unie, která Evropské komisi umožňuje poskytnout financování členským zemím postiženým přírodními katastrofami. Článek zamýšlený pro dočasnou pomoc řešící lokální problémy tak byl ohnut, aby ospravedlnil dlouhodobý celoevropský výdajový program.

Ačkoliv se tím zúčastněným stranám podařilo formálně schválit výdaje fondu, dohoda nijak neřeší jeho financování. A protože Evropská komise v současném rozpočtu příjmy na pokrytí výdajů Fondu obnovy nemá, bude si muset prostředky půjčit na finančních trzích. Evropská komise tak navrhuje „dočasné“ emise dluhopisů, které budou splácené z jejích rozpočtových příjmů až do roku 2058.

Evropská unie emituje své vlastní dluhopisy již nyní. Ty mají nejvyšší možný rating a tedy nejnižší možné náklady, ale jsou používané jen ve velmi omezené míře. Nově navrhované emise jsou dramaticky odlišné. Jejich objem je řádově vyšší, zadlužují Evropskou unii na řadu desetiletí dopředu a zatím nemají žádné závazné krytí budoucími příjmy.

Tak zásadní navýšení dluhem financovaných schodků Evropské unie bude muset být schváleno na národní úrovni. Vyvstává tak otázka, co se stane, pokud se některé národní parlamenty tomuto plánu vzepřou.

Ještě těžším úkolem však bude dohoda o tom, z jakých zdrojů se nově emitované dluhopisy zaplatí. V podstatě existují tři způsoby. Zaprvé, zásadní omezení výdajů na existující politiky, zejména na společnou zemědělskou politiku. Zadruhé, podstatné navýšení příspěvků členských zemí. A zatřetí, nové významné vlastní příjmy Evropské komise. Ani na jednom způsobu nepanuje smysluplná shoda a zúčastněné strany se tak jen dohodly, že o tom budou jednat v budoucnu.

Na celém složitém a de facto neukončeném vyjednávacím procesu je ale paradoxní to, že z ekonomického hlediska je užší, vhodně implementovaná fiskální kooperace se společným rozpočtem, který umožňuje transfery zemím postiženým negativními hospodářskými šoky, správným směrem. Většina zemí Evropské unie je také členy eurozóny, a tedy nemůže používat vlastní monetární politiku, přičemž smysluplná celoevropská fiskální politika reagující na hospodářský cyklus neexistuje. Redistribuční fiskální politiku tak de facto částečně supluje, s určitou nelibostí, Evropská centrální banka prostřednictvím nákupů vládních dluhopisů členských zemí. Fond obnovy sice není dalekosáhlou dohodou, kterou by si přáli zastánci fiskální unie, ale určitě v něm mohou vidět první vlaštovku na dlouhé cestě.

Některá zahraniční média tak popisují výsledek jednání jako důležitý, ale „ne zcela Hamiltonovský“. Narážejí tím na fiskální projekt amerického ministra financí Alexandra Hamiltona, který v roce 1789 dospěl k zásadní dohodě s členskými státy nově vzniklých Spojených států amerických, díky které federální vláda převzala rozsáhlé dluhy jednotlivých států naakumulované v průběhu války za nezávislost výměnou za pravomoci na výběr cel uvalených na zahraniční obchod. Tento ambiciózní plán zafungoval skvěle, federální vláda získala reputaci věrohodného dlužníka, snížila náklady na obsluhu dluhu a za dvě desetiletí dluh prakticky splatila.

Zastánci evropské fiskální unie by si podobný výsledek jistě přáli i v případě Evropské unie. Otázkou však je, do jaké míry je Evropa k takovému kroku připravena. Spojené státy na konci 18. století přijaly za svou společnou identitu, stejně jako myšlenku, že převzaté dluhy jednotlivých států vznikly v důsledku boje za společnou věc, a měly by tedy být spláceny společně.

Evropa naproti tomu podobnou jednotu stále postrádá. Fond obnovy je v řadě zemí prezentován zejména z hlediska domácích zisků a myšlenka společné evropské identity, která je pro úspěšné fungování fiskální unie s demokratickou podporou obyvatel členských zemí klíčová, je nadále vzdálená. Při snižování objemu grantů poskytnutých v rámci Fondu obnovy, aby bylo dosaženo kompromisu mezi severem a jihem, byly také jako první obětovány přesně ty výdaje, které by společné silnější Evropě nejvíce pomohly – mezi nimi například výdaje na přechod k uhlíkově neutrální ekonomice nebo výdaje na společný lékařský výzkum.

Nutno však říci, že Evropská unie je také v ekonomicky mnohem složitější situaci. Dluhová zátěž členských zemí z minulého období je v porovnání k velikosti ekonomiky mnohem větší, než ta, kterou převzal Alexander Hamilton. A zatímco Hamilton si v dohodě s členskými státy zajistil robustní budoucí příjmy pro splácení dluhu, daňové zatížení v Evropě je už teď vysoké a další významné zdroje příjmů se hledají jen obtížně.

Rozsáhlá fiskální unie není pro fungování Evropské unie nutnou podmínkou. Spojené státy dokázaly více než století fungovat s velmi omezeným federálním rozpočtem. Ale i s omezeným rozpočtem lze nakládat v zájmu blaha Evropské unie jako celku. To ale bude vyžadovat dost zásadní změnu přístupu ze strany členských zemí. Česko nevyjímaje.

Jaroslav Borovička
Autor přednáší ekonomii na New York University.