Absenci státní politiky a financování sociálního bydlení mohly alespoň částečně vyvážit eurofondy, předchozí vedení Ministerstva pro místní rozvoj však podle nové zprávy NKÚ v jejich využití fatálně selhalo.

Minimálně 35 tisíc domácností v Česku je v akutní bytové nouzi. Přebývají v naprosto nevyhovujících bytech, na ubytovnách, na ulici či v azylových domech. Mezi nimi 7 000 rodin s 15 000 dětmi a 5 000 seniorů. V posledních deseti letech táhly řešení bytové nouze neziskové organizace a obce. Předchozí vlády situaci neřešily, naopak osekáváním systému dávek na bydlení spíše zhoršovaly. Absenci státní politiky a financování sociálního bydlení mohly alespoň částečně vyvážit eurofondy, předchozí vedení Ministerstva pro místní rozvoj však podle nové zprávy NKÚ v jejich využití fatálně selhalo.

Nedávno vydaná zpráva Nejvyššího kontrolního úřadu o podpoře sociálních bytů z prostředků EU je zdrcující: oproti plánu postavit v období 2014–2020 celkem 5 000 sociálních bytů je výsledek méně než poloviční, do roku 2023 se očekává vytvoření pouze asi 2 200 bytů. Navíc, když se podíváme na rozmístění podpořených sociálních bytů po ČR, vůbec se nekryje s potřebností – mapou bytové nouze. Pokud se ptáme po zodpovědnosti za toto selhání, NKÚ je velmi konkrétní: „MMR nezajistilo pořízení 5 000 sociálních bytů, které plánovalo v programovém dokumentu IROP.“

Je 2 800 bytů nepostavených bytů hodně nebo málo? Oč lepší by byl svět, kdybychom měli o 2 800 sociálních bytů víc? Pokud bychom těchto 2 800 bytů navíc pronajali rodinám v bytové nouzi, přineslo by to normální životní podmínky asi 6 000 dětem. Díky studii z Brna známe celkem přesně účinky poskytnutí bydlení a sociální práce rodinám v bytové nouzi ve srovnání s kontrolní skupinou. A proto si můžeme přehrát alternativní scénář “co by kdyby”. Tyto byty navíc by zajistily, že o 600 dětí méně bude žít v ústavech, mohli jsme se vyhnout téměř 6 000 návštěvám pohotovosti, asi 2 800krát nemusela vyjet sanitka, nemuselo dojít k 2 200 hospitalizacím. Díky nedávné studii Českých priorit také umíme odhadnout, kolik nás neřešení bytové nouze těchto rodin stojí: náklady veřejných rozpočtů vyvolané problémem bytové nouze přepočítané na 2 800 rodin (kterým jsme nepostavili sociální byty) činí každý rok přes čtvrt miliardy Kč. Plus řada dalších dodatečných nákladů, které zatím neumíme peněžně vyjádřit, mezi nimi hlavně dopad bytové nouze na vzdělávání a životní uplatnění dětí. Celospolečenské náklady neřešení bytové nouze těchto rodin odpovídají asi 900 milionům Kč ročně.

Pro člověka, který během celého období z pozice spoluzakladatele Platformy pro sociální bydlení sledoval zblízka, s jak nízkým zájmem čeští ministerští úředníci k využití strukturálních fondů na sociální bydlení přistupují, nepřinesou kritické závěry NKÚ velké překvapení. Spolu s dalšími kolegy z neziskového sektoru a zástupci obcí jsem se zúčastnil desítek jednání v Praze i Bruselu a o nesplnění cíle bylo de facto rozhodnuto již v roce 2017. V kontextu stále rostující krize bydlení jsou však závěry NKÚ skutečně zničující. Můžeme jen doufat, že nová vláda pochopí, že efektivní využití strukturálních fondů je jedním z hlavních předpokladů pro úspěšný boj s bytovou nouzí. Bezpochyby je k tomu především třeba pochopit, proč aktivity státu nebyly úspěšné. Na základě osobní zkušenosti z posledních deseti let se snažím se v následujícím textu identifikovat příčinu neúspěchu a zároveň aspoň nastínit cestu do lepší budoucnosti.


Nulová příprava, nulová znalost a nulové nasazení

Dnes čeká na rekonstrukci asi 31 tisíc obecních bytů, 6 500 bytů by obce při zajištěném financování chtěly nakoupit a 40 tisíc postavit. Stát od 90. let do roku 2010 tyto aktivity celkem mohutně financoval a obce postavily několik tisíc bytů ročně. Vládní úsporná opatření při ekonomické krizi v roce 2010 současně znamenala i konec státní podpory obecního bytového fondu. Jediným větším pokračováním tohoto financování byly fondy EU. Ve chvíli, kdy se vyjednávalo a posléze otevřelo evropské financování sociálního bydlení, mělo být Ministerstvo pro místní rozvoj jako garant bytové politiky připravené. Nejen, že zaspalo rozjezd, ale neprobudilo se ani v průběhu programového období a o novinkách ve financování začíná velmi pozvolna mluvit až nyní, s osmiletým zpožděním.

Pravidla financování ze zdrojů EU pro sociální bydlení jsou oproti předchozímu státnímu financování opravdu složitá, a to zejména kvůli omezením veřejné podpory. Legislativa EU zakazuje veřejné financování, které může zasahovat do tržní soutěže, pokud pro něj není zvláštní důvod. Pokud členské státy financují aktivity, které mohou být dostupné na trhu (vedle bytů třeba také dopravní obslužnost), mohou tak činit buď pouze ve velmi malém rozsahu (500 tis. EUR za tři roky na jeden podnik nebo organizaci), anebo musí kontrolovat, že poskytované prostředky neovlivňují trh a konkurenci. Zjednodušeně řečeno by příjemce dotace třeba neměl dosahovat vyšších zisků, než je v daném podnikání obvyklé. Dotace na bydlení by tedy měla znamenat, že její příjemce bude vybírat nižší nájmy nebo bude tak trochu počítat s tím, že chudí nájemníci možná někdy nájem nezaplatí celý, ale i tak může být v přiměřeném zisku. Nastavit podmínky a vzorce pro výpočet, které to zajistí, rozhodně není jednoduché. Podle vyjádření odpovědné úřednice z MMR z roku 2014 na problematice veřejné podpory sociálních bytů nikdo nepracoval. Přitom šlo o základní předpoklad čerpání.

To bylo v prvním roce programového období fondů EU 2014–2020. Když pak byly v roce 2015 vyhlášeny první výzvy Integrovaného regionálního operačního programu na sociální bydlení, přišly od žadatelů pouze projekty do 500 tis. EUR, protože potřebné vzorce nebyly připraveny. Tím byla hned od začátku vyloučena třeba velká města, která mají tisíce bytů, zkušenosti s investováním i velký počet osob v bytové nouzi na svém území, ale také neustále vyčerpaný limit 500 tis. EUR na tři roky. A vzhledem k nezvládnutým podmínkám se objevila řada zlatokopů, kteří dotace zneužívají. Abychom s těmito malými projekty dosáhli 5 000 bytů, potřebovali bychom asi 600 projektů od různých žadatelů, což by samo o sobě nešlo administrativně zvládnout.

Pro úspěšné splnění cíle 5 000 sociálních bytů by bylo třeba včas navrhnout konstrukci vyrovnávací platby, jejíž použití umožňuje dotovat větší projekty. Aby nedocházelo k překompenzaci, musí si realizátor vést velmi pečlivě záznamy příjmů a výdajů a po 20 let může mít jen stanovený přiměřený zisk. Dotace se v tomto případě spíš podobá nějakému sociálnímu úvěru, protože se postupně umořuje rozdílem mezi vybraným a tržním nájemným, až se (po 20 i více letech) dostanete k zůstatkové hodnotě počáteční investice, respektive na nulu, takže nemusíte nic vracet. Ministerstvo jako věcný garant bytové politiky bohužel nikdy s výpočtem veřejné podpory nepřišlo. Nakonec to už nevydržela Evropská komise a najala nezávislého konzultanta, aby s MMR tento mechanismus adaptoval na české podmínky. V roce 2017 tak díky úsilí EK a řídícího orgánu bylo možné vyhlásit výzvy, ve kterých již bylo možné financovat i projekty nad 12,5 mil. Kč, a to téměř navzdory MMR.

O dotace zájem je i přes nevýhodné podmínky

Až výzvy k podávání projektů otevřené v roce 2017 ukázaly, že o výstavbu sociálního bydlení je zájem. To však už bylo pozdě: úředníkům, kteří jsou zodpovědní za včasné vyčerpání evropských fondů, došla trpělivost a tři miliardy převedli na jiné dotace. To, co o využití dotací víme od žadatelů v nových výzvách, však není příliš lichotivé. Hlavní problémy lze shrnout do čtyř bodů: žádat o dotaci na sociální bydlení je extrémně složité, míra financování je nízká, ekonomický model nepředvídatelný. Kromě toho pro sociální bydlení neexistuje zákonný rámec, takže se může stát, že další vláda bude mít zase jiné požadavky.

Ministerstvo v podmínkách ve výzvě slibovalo financování sociálních bytů ve výši 90 % pro obce a 95 % pro církve a neziskové organizace. Další dodatečné podmínky však míru financování výrazně snížily. Nejvíce se na tom podílejí finanční limity způsobilých výdajů projektu: ministerstvo slíbí financovat 90 % stavebních nákladů, ale současně řekne, že se to vztahuje jen na náklady do 30 000 Kč / m2 výstavby. Příjemce dotace v daném čase vysoutěží ve veřejné soutěži zakázku za nejnižší cenu 50 000 Kč / m2, ministerstvo mu však zaplatí pouze 27 000 Kč (tedy 90 % z 30 000 Kč) a zbytek má příjemce platit ze svého. V tomto modelovém příkladu není tedy spoluúčast příjemce 10 %, ale celých 46 %. Tento trik na příjemce prosadilo do výzvy ministerstvo s odkazem na potřebu hospodárnosti projektů a odůvodněním, že peněz je málo a bytů je potřeba hodně. Už tato podmínka sama o sobě spolehlivě odradí velkou část žadatelů.

Druhým hlavním problémem pro žadatele je model vyrovnávací platby. Ten je dost složitý a neintiutivní. Nejde o normální dotaci „na cihlu“, za kterou se zavážu byt po nějakou dobu provozovat za předepsaných podmínek, ale je nutné opravdu vykazovat ekonomiku bytů. Teoreticky se může stát, že na nájemném některý rok příjemce vybere více, než jaké měl náklady, a to je pak problém. Argument, že je taková dotace pro většinu příjemců příliš složitá, však neobstojí. Stejný způsob financování se používá pro nemocnice, komunitní centra, či azylové domy. I zde se příjemci museli vyrovnávací platbu naučit, zvykli si a dělají to. Pokud by MMR mělo opravdu zájem, aby se sociální byty stavěly, tuto znalost by mezi příjemci rozšířilo.

V neposlední řadě příjemcům komplikuje život neexistence zákonného rámce. Jak konstatuje NKÚ, MMR mělo za úkol připravit a předložit vládě návrh zákona o sociálním bydlení. A to se nestalo, přestože o takovém zákonu se v Česku mluví už skoro 20 let. Všechny jednotlivosti se pak musely řešit na úrovni jednotlivých výzev, což je neskutečně složité a úmorné pro přípravu, a také se v nich samozřejmě objevují chyby, nedomyšlenosti, či protichůdné požadavky. Současně se nekoordinovaně mění další podmínky, například dávkový systém. Anebo může dojít k situaci, kdy nájemník dotovaného sociálního bytu získá práci, ale není možné mu zvýšit nájem a vést ho jako nájemníka standardního – nezbývá, než ho vyhodit, nebo vracet dotaci.

Selhání ministerstva má dlouhodobé následky

Ve světě dotací bohužel špatný výsledek předchozího období znamená také horší vstupní podmínky do období dalšího. Nové peníze se nedávají tam, kde byl problém využít ty staré. Sociální bydlení tak úplně chybí v nových evropských zdrojích (REACT-EU, Národní plán obnovy, Fond spravedlivé transformace) a v navazujícím Integrovaném regionálním operačním programu jsou na něj určeny pouze 3 miliardy Kč, což by mohlo stačit snad na 1 500 bytů do roku 2030. To opravdu moc není. Z tohoto pohledu Ministerstvo pro místní rozvoj zabilo historickou šanci na výrazný posun v oblasti řešení bytové nouze prostřednictvím financí z prostředků EU.

Diskusi o výši alokace pro sociální bydlení na nové programové období fondu EU také zkomplikovalo, že nikdo nevěděl, kolik bude žadatelů. Je běžné, že při plánování zjistí ministerstvo, kolik peněz jsou schopni žadatelé v jednotlivých tématech využít. To se bohužel u sociálního bydlení nestalo a opět musela v poslední instanci přijít na pomoc Evropská komise, neziskovky a asociace. Platforma pro sociální bydlení spolu spolu se Svazem měst a obcí a Sdružením místních samospráv nakonec pro Evropskou komisi zjistili, že obce a neziskové organizace chtějí pořídit sociální byty za minimálně 5,3 mld. Kč, při rozumných změnách podmínek až za 11,3 mld. Kč. Dnes i ministerstvo samo říká, že očekává utracení současných 3 mld na sociální bydlení téměř okamžitě. Bohužel, na navýšení prostředků na sociální bydlení zatím ministerstvo vůbec neslyšelo.

Co dělat dál

Pokud vláda myslí řešení bytové nouze a podporu bydlení vážně, bude třeba do sektoru dostat daleko více dotačních prostředků a být v jejich nabízení daleko aktivnější. To ale samo o sobě nestačí. Ukazuje se, že pro řešení bytové nouze je třeba navazovat strategická spojenectví na nejvyšší úrovni. Úspěch finské strategie řešení bezdomovectví byl založen na spojenectví vlády a největších měst, které utvořilo stabilní a předvídatelné prostředí pro všechny strany. Sociální byty se pak nestavěly nahodile, ale právě tam, kde jsou lidé v bytové nouzi. V českém prostředí by to znamenalo, že se tématu bude věnovat jako hlavní prioritě náměstek Ministerstva pro místní rozvoj spolu s náměstkem Ministerstva práce a sociálních věcí a budou cíleně pracovat na řešení bytové nouze s dvaceti městy, ve kterých se koncentruje polovina bytové nouze v ČR. Tato aktivita by měla být usazena ve vládním Centru podpory sociálního bydlení, jehož cílem by bylo zajistit sociální byty a služby v těchto místech.