Návrh „důchodové reformy“, který připravila Komise pro spravedlivé důchody a veřejnosti představila ministryně Maláčová, nepředstavuje skutečnou reformu důchodového systému, ten zůstává v podstatě nezměněn, ale snahu prosadit zásadní reformu jeho financování. Tím otevírá sice důležité téma, které jde ovšem daleko za rámec důchodového systému a kde hledat shodu bude velmi obtížné. Protože před volbami do Poslanecké sněmovny v říjnu příštího roku nebude žádná strana ochotna o tak zásadní otázce, jako je změna struktury daňových a odvodových příjmů státního rozpočtu, vážně jednat, skutečná reforma důchodového systému tak bude opět odložena.


Nejdříve pár slov o tom, jak se počítá starobní důchod. Obvykle se tvrdí, že výpočet je složitý a, říká neprůhledný, ale já nedovedu představit systém výrazně jednodušší. Připomeňme si, co říká Zákon č. 155/1995 Sb. o důchodovém pojištění

§ 4
(1) Z pojištění se poskytují tyto důchody:
a) starobní,
b) invalidní,
c) vdovský a vdovecký,
d) sirotčí.
(2) Výše důchodu se skládá ze základní výměry a z procentní výměry. Základní výměra se stanoví procentní sazbou z průměrné mzdy a procentní výměra se stanoví procentní sazbou z výpočtového základu, jde-li o důchody uvedené v odstavci 1 písm. a) a b), nebo z procentní výměry důchodu zemřelého, jde-li o důchody uvedené v odstavci 1 písm. c) a d).
§ 15
(2) V období po roce 2014 se výpočtový základ stanoví z osobního vyměřovacího základu (§ 16) tak, že
a) do částky první redukční hranice se počítá 100 %,
b) z částky nad první redukční hranici do druhé redukční hranice se počítá 26 %,
c) k částce nad druhou redukční hranici se nepřihlíží.
(3) … V období po roce 2014 činí v kalendářním roce první redukční hranice 44 % průměrné mzdy a druhá redukční hranice činí 400 % průměrné mzdy. Částky redukčních hranic se zaokrouhlují na celé koruny nahoru.
§ 33
(1) Výše základní výměry starobního důchodu činí 10 % průměrné mzdy měsíčně.
§ 34
(1) Výše procentní výměry starobního důchodu, na který vznikl nárok podle § 29 odst. 1 až 3, činí za každý celý rok doby pojištění získané do vzniku nároku na tento důchod 1,5 % výpočtového základu měsíčně.

Osobní vyměřovací základ je zjednodušeně řečeno průměrná měsíční mzda za odpracované roky v současné hodnotě, kdy se dřívější příjmy přepočítávají pomocí koeficientů zohledňujících růst průměrné mzdy na současnou úroveň. Složitost našeho systému je především v tom, kdy a za jakých podmínek vzniká nárok na starobní důchod a co všechno zahrnut do počtu odpracovaných let.
Takže z osobního vyměřovacího základu se redukcí stanoví výpočetní základ, ten se vynásobí počtem odpracovaných let a koeficientem 0,015 a dostaneme výsledný důchod. To není tak složité. Klíčová je právě redukce vyměřovacího základu na výpočetní základ, která způsobuje, že procentní část důchodu není úměrná mzdě, z níž je odvod počítán. V tomto bodě je základní rozdíl od rakouského systému, k němuž se ještě vrátím. Konkrétní kalkulačka podle tohoto algoritmu platná pro rok 2020 je například zde .


O obsahu reformy připravované Komisi pro spravedlivé důchody vedené Danuší Nerudovou se objevují v médiích různé informace, doporučuji proto všem navštívit přímo webovou stránku této komise, kde je několik materiálů, obsahujících konkrétní relevantní informace, presentace Příjmy a výdaje důchodového systému v budoucích desetiletích a k ní podkladový materiál, z kterého jsem čerpal všechny konkrétní informace o navrhované reformě. A je tam i analýza budoucího vývoje důchodového systému Národní rozpočtové rady Zpráva o dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí, říjen 2019. Kromě materiálů na webové stránce komise je důležitý i materiál Vyjádření Národní rozpočtové rady k návrhu důchodové reformy. Návrh se skládá ze čtyř kroků, z nichž jsou připraveny první dva

1. Rozdělení na dva pilíře: nová slova pro starý obsah
Obsah § 4 odstavce (2) „Výše důchodu se skládá ze základní výměry a z procentní výměry“ je v návrhu reinterpretován jako rozdělení současného systému na dva pilíře, nultý, tzv. solidární a první, tzv. zásluhový, přičemž částka odpovídající solidárnímu pilíři, která má být pro všechny důchodce stejná, by měla zajistit minimální životní standard důchodců. Pro další krok nemá uvedená změna žádný zásadní význam a jen ovlivní dva numerické parametry výpočtu základní/solidární a procentní/zásluhové složky starobního důchodu.

2. Změna výpočtu výpočetního základu
V podkladovém materiálu jsou navrženy tři varianty úpravy stávajícího způsobu výpočtu těchto složek, které se týkají § 15 a) a § 33 (1):

Varianta A:
0. pilíř: základní důchod - 17,2 % průměrné mzdy (6.000 Kč)
I. pilíř: Každá koruna z osobního vyměřovacího základu do první redukční hranice se započítává ze 75,8 %, nad první redukční hranici z 26 %
Varianta B:
0. pilíř: základní důchod - 23 % průměrné mzdy (8.000 Kč)
I. pilíř: Každá koruna z osobního vyměřovacího základu se do první redukční hranice započítá z 56,2 % a nad první redukční hranici z 26%
Varianta C:
0. pilíř: základní důchod - 32 % průměrné mzdy (11.150 Kč)
1. pilíř: Každá koruna z osobního vyměřovacího základu se započítává vždy z 26 %

přičemž variantu C, kterou Jana Maláčová nazývá "spravedlivá", paní ministryně upřednostňuje. Důsledky těchto navrhovaných úprav na celkovou výši starobních důchodů jsou většinou velmi malé a jsou citelné jenom pro Variantu C a pro velmi nízké osobní vyměřovací základy a menší počty započtených let, viz. tabulky zde, které jsem připravil na základě výše uvedených parametrů stávajícího způsobu výpočtu důchodů a tří navržených variant. Je dobré si uvědomit, že i pro osobní vyměřovací základ, tedy zhruba celoživotní průměrnou mzdu v dnešních cenách ve výši 10 000 Kč, tedy méně než nejnižší mzda, je již při dnešním způsobu výpočtu důchodu jeho výše od cca 35 započtených let vyšší než samotná čistá mzda!! Připomínám, že u nás je třeba srovnávat důchod s čistou, nikoliv hrubou, mzdou, neboť u nás, na rozdíl od většiny ostatních zemí, se ze starobního důchodu neplatí daň ani odvody na sociální a zdravotní pojištění. Realizace krok ů 1 a 2 tedy nepředstavuje žádnou skutečnou důchodovou reformu a podstatě zachovává dnešní systém jen s jinými názvy.

Celkové náklady na zavedení Variant A-C nejsou v důsledku výše uvedeného velké, cca několik miliard Kč ročně. Zásadní rozdíl variant A-C a dnešního způsobu výpočtu důchodu je ovšem v dramatické změně poměru výše základní a procentní složky. Zatímco podle dnešního zákona je ze 410 miliard Kč, které mají být podle schváleného státního rozpočtu vydány v roce 2020 na starobní důchody, je 100 miliard určeno na základní složku a 310 na procentní složku, v případě přijetí varianty C by šlo 320 miliard na základní/solidární složku a jen 90 miliard na procentní/zásluhovou složku. V případě varianty B, resp. A by na solidární složku šlo cca 230, resp. 170 miliard Kč.

3. Přenesení financování 0. pilíře do obecných daní
Kroky 1-2 lze snadno realizovat úpravou dvou parametrů je stávajícím znění zákona 15/1995 Sb., konkrétně v § 15 a § 33. Jejich realizací se však nevyřeší základní problém, na nějž opakovaně upozorňuje Národní rozpočtová rada, tj. že v důsledku dramatického snížení poměru osob v produktivním věku a počtu starobních důchodců z cca 3 dnes na 1,5-1,7 už za dvacet let budou náklady na starobní důchody vypočtené podle dnešního zákona převyšovat příjmy z odvodů na důchodové pojištění o cca 3 % HDP a v roce 2059 až 3,5-4 % HDP. Paní ministryně zjevně chce tento problém vyřešit elegantně tím, že náklady na solidární složku všech starobních důchodů chce financovat z příjmů "mimo důchodový systém". Kdyby se jí podařilo tímto způsobem „odložit“ výše uvedených 320, nebo aspoň 230 miliard Kč do daní, byl by problém vyřešen. V podkladovém materiálu argumentuje následovně:

Možnosti změn příjmů mimo důchodový systém
Je proto nutné rozpracovat a otevřít v diskuzi otázku možností zajištění případných dalších daňových a nedaňových příjmů státního rozpočtu (jiných příjmů než pojistné), protože potenciál ostatních strategických přístupů spočívajících v parametrických úpravách je omezený a není schopen zajištění dlouhodobě udržitelného náhradového poměru řešit.
Potřebnost změny důchodového systému
Systém důchodového zabezpečení by měl přesně vyčíslit výdaje solidární a zásluhové povahy. Takové rozdělení výdajů by kvantifikovalo nároky na jednotlivé zdroje financování důchodového systému:
(i) pojistné, které má krýt výdaje zásluhové povahy, a
(ii) obecné daně, které mají financovat výdaje solidární povahy.
Následně by bylo možné rozlišit finanční udržitelnost jak té části důchodového systému, kterou má financovat pojistné, tak i té části důchodového systému, kterou by měly financovat obecné daně.


Argument, že by veškeré výdaje na solidární pilíř měly být hrazeny z obecných daní, je neudržitelný pokud má mít slovo „solidární“ svůj obvyklý smysl. To, co ministryně Maláčová navrhuje, by znamenalo, že „solidární“ složku důchodu, která by měla zajistit jeho minimální životní standard, by dostával i Babiš a další naši miliardáři a multimilionáři. To je samozřejmě absurdní. Pokud má mít slovo „solidární" svůj normální význam, musí být solidární složka starobního důchodu omezena jen na dorovnání celkové výše příjmu důchodců (tedy důchod plus případné příjmy z výdělečné činnosti) do určité, státem stanovené výše. Tak je tomu například i v Rakousku, kde existuje jen zásluhová složka státního důchodu, ale důchodci mohou požádat o tzv. Ausgleichzulage, která doplní jejich celkový příjem (v roce 2020) na 966,65 EUR pro jednotlivce a na 1572 EUR pro manželský/partnerský pár. Bez takového omezení by byl „solidární" pilíř nemravný a neodůvodnitelný. Je ovšem pravda, že pokud by byl solidární pilíř opravdu jen pro ty důchodce, kteří solidaritu potřebují, paní ministryně by si moc nepomohla, protože by se do daní přesunula zřejmě jen malá část potřebných 3,5-4 % HDP.


Je samozřejmě možné začít diskuzi o tom, zda by neměla být část výdajů na starobní (a jiné) důchody z veřejných prostředků neměla být kryta jinými příjmy státního rozpočtu, než je pojistně na sociální zabezpečení. Například v Rakousku, které je nám blízké z hlediska toho, že i tam dominuje státní systém starobních důchodů, je z obecných daní kryta čtvrtina výdajů na starobní důchody. V Rakousku všem představuje výnos daně z příjmu fyzických osob pětinu všech daňových příjmů, zatímco u nás jen desetinu. Je možné diskutovat o zavedení novým daní a uvažovat o restrukturalizaci daňových příjmů, ale to všechno by vyžadovalo zevrubnou diskuzi politiků i odborníků a hlavně dost času. Ten do voleb příští rok nebude. Pro získání správné představy o tom, jaká je skladba daňových příjmů státu ve srovnání se zeměmi OECD doporučuji navštívit webovou stránku Revenue Statistics 2019, kde je pro každou členskou zemi uvedena struktura daňových příjmů státu ve srovnání s průměrem OECD a také pořadí, které daná země v jednotlivých kategoriích v mezi zeměmi OECD zaujímá. Přitom daněmi jsou myšleny všechny povinné daně a odvody všem složkám státu, tedy u nás i zdravotním pojišťovnám. Máme dvě stříbrné medaile: máme druhý nejnižší podíl výnosu daně z příjmu fyzických osob a druhý nejvyšší podíl sociálního pojištění. A jasnou jedničkou jsme, pokud jde o poměr odvodů na sociální zabezpečení placených zaměstnavatelem a zaměstnanci. Zatímco všude kolem je tento poměr zhruba 1:1 (v Německu přesně, v Rakousku 1,2:1) u nás činí 24,8/6,5=3,8. Takže pokud bychom měli něco upravit, tak zvýšit daň z příjmu fyzických osob a odvody zaměstnanců na sociální pojištění a snížit odbody zaměstnavatelů na sociální pojištění. To asi nebude v předvolebním programu žádné strany.


Z hlediska dodatečných nároků na státní rozpočet se k návrhu ministryně Maláčové jasně vyjádřila i Národní rozpočtová rada. Rada podrobně komentuje návrh Komise pro spravedlivé důchody a své stanovisko formuluje takto:

Na základě výše uvedeného NRR konstatuje, že prezentované návrhy zatím nepřináší systémové řešení udržitelnosti důchodového systému v České republice. V tomto kontextu je nutné uvést, že již existující nastavení důchodového systému lze z dlouhodobého hlediska označit za neudržitelné. Jakékoli zvyšování výdajů bez definování nových příjmů, redukce jiných výdajů, či změny jiných relevantních parametrů (např. věk odchodu do důchodu) by tento problém ještě prohloubilo.

NRR se dále domnívá, že jakékoli změny v důchodovém systému, které povedou k růstu výdajů v budoucnosti (zejména tzv. spravedlivá varianta), by neměly být přijímány izolovaně s tím, že reforma příjmů bude následovat. Zkušenosti ze zahraničí, ale i z České republiky totiž ukazují, že fázové reformy, kdy jsou nejprve zvyšovány výdaje a následně se mají řešit příjmy či úpravy systému, které mají budoucí výdaje redukovat, zpravidla končí pouze (populárním) zvyšováním výdajů a další fáze již nejsou implementovány. Důsledkem je pak zvýšení nerovnováhy veřejných financí.

Na základě výše uvedeného se NRR domnívá, že změny v důchodovém systému vedoucí k nárůstu výdajů, by měly být přijímány v balíku s dalšími opatřeními (dodatečné příjmy, úpravy jiných parametrů), a měly by jako celek vést ke zlepšení ukazatelů dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí.

NRR dále upozorňuje, že úpravy důchodového systému by se neměly omezovat pouze na část financovanou z veřejných rozpočtů. Vzhledem k velkému rozsahu očekávané demografické změny by bylo vhodné posílit i úroveň soukromého důchodového spoření občanů, aby tak byla v budoucnu zajištěna dostatečná životní úroveň starobních důchodců. Úpravy by se tak měly dotknout i již existujícího třetího pilíře.

Poselství Národní rozpočtové rady je ve všech bodech jasné a ministryně Maláčová a její Komise by je měla vzít velmi vážně v úvahu a neměla by se snažit prosazovat, stávající návrh, který nemá šanci na přijetí. Připomínka NRR, že změny v důchodovém systému „by neměly být přijímány izolovaně s tím, že reforma příjmů bude následovat.“ je klíčová. V podkladovém materiálu důchodové komise je uvedeno Mezinárodní porovnání výdajů v ČR a zahraničí a komise mimo jiné konstatuje:

Podíl výdajů na důchody na HDP je v současnosti v ČR ve srovnání zemí EU osmý nejnižší. Oproti průměrné hodnotě v celé EU je nižší zhruba o jednu třetinu. Srovnatelné hodnoty dosahují země jako Slovensko, Bulharsko nebo Maďarsko. Nejvyšší hodnoty výdajů na důchody na HDP má Řecko, kde jsou více jak dvojnásobné proti ČR. Země jako Rakousko, Francie, Portugalsko a Itálie vydávají na důchody o 6 p. b HDP více.

Přitom ze srovnání zemí EU je patrné, že země s relativně vyššími výdaji na důchody jsou schopné sestavovat svoje veřejné rozpočty tak, že zaručí stabilitu veřejných rozpočtů. A to jak v krátkém (aktuální saldo veřejných rozpočtů) tak dlouhém horizontu (ukazatel dlouhodobé udržitelnosti S2).

Již nyní totiž existují příklady zemí (Francie, Portugalsko, Dánsko a Německo), jejichž dlouhodobé riziko veřejných financí je nízké a přitom mají veřejné výdaje na důchody vyšší než je hodnota v EU, u Francie a Portugalska přitom platí, že jejich současné výdaje jsou vyšší než nejvyšší hodnota očekávaná v budoucnu v ČR. O několik procent vyšší výdaje na důchody (vyjádřeno v % HDP) neznamenají automaticky nestabilitu veřejných financí.

Uvedené odstavce názorně ilustrují známý výrok Winstona Churchilla „věřím jen té statistice, kterou jsem sám zfalšoval“, přičemž tím „falšováním“ nemyslel falšování dat, ale jejich vhodný výběr a interpretaci. Komise nám dává za příklad Řecko, kde jsou veřejné výdaje na důchody „více jak dvojnásobné proti ČR“ a z přiložené tabulky navíc vyplývá, že mají dokonce přebytek státního rozpočtu. Neměli bychom si proto vzít z Řecka příklad? Ti, kdo nemají krátkou paměť a ví něco o řeckých financích, by se jistě zhrozili. Extrémní výdaje na důchody, které byly v mnoha případech vyšší než mzdy, byly hlavní příčinou finanční krize, kterou Řecko prošlo v letech 2008-2015 a která byla způsobena tím, že v letech 2000-2015 měla deficit státního rozpočtu mezi 5-15 % HDP a tuto skutečnost až do roku 2008 před veřejností tajila. Přišel gigantický bail-out Evropskou centrální bankou a po něm v roce 2016 mělo Řecko opět nepatrný přebytek státního rozpočtu, ale jen díky tomu, že celkové zadlužení Řecka stouplo v roce 2018 na 193 % HDP.

Podobně bychom mohli rozebírat další příklady zemí, které vydávají na důchody podstatně více než my. Ve většině z nich je daleko větší míra zdanění obyvatel a podniků, než u nás, obvykle měřená tzv. složenou daňovou kvótou K jako procento HDP a všechny mají daleko vyšší míru zadlužení:
Francie: K=46,1 % HDP, zadluženost=122 % HDP
Dánsko: K=44,9 % HDP, zadluženost=48 % HDP
Finsko: K=42,2 % HDP, zadluženost=69 % HDP
Rakousko: K=42,2 % HDP, zadluženost=90 % HDP
Itálie: K=42,1 % HDP, zadluženost=147 % HDP
Německo: K=38,2 % HDP, zadluženost=70 % HDP
Portugalsko: K=35,4 % HDP, zadluženost=138 % HDP
Česká republika: K=35,3 % HDP, zadluženost=40 % HDP

Takže pokud budeme více danit a odvádět, můžeme více rozdělovat. Těch 10,8 % (6,8 %) HDP, jež činí rozdíl mezi složenou daňovou kvótou Francie (Rakouska) a ČR, by znamenalo letos pěkných 640, resp. 400 miliard Kč navíc. Anebo se můžeme více zadlužovat.

Záměr Jany Maláčoví, o němž informoval časopis Týden v článku Maláčová chce do pár měsíců předložit novelu s reformou penzí, ovšem svědčí o tom, že paní ministryně nevidí, neslyší a nechápe, že jde slepou uličkou, na jejímž konci narazí na realitu.


Celá dosavadní procedura přípravy návrhu reformy důchodů je smutnou ukázkou, jak se při řešení tak složitého a citlivého problému jako je reforma důchodů, postupovat nemá. Už samotný název Komise pro spravedlivé důchody ukazuje, co je hlavní starostí Jany Maláčové. Nic proti spravedlivým důchodům, ale tento pojem se stejně vágní a neuchopitelný jako jedno z hesel ČSSD v květnových volbách do Evropského parlamentu: Nespravedlivé mzdy jsou faul! , s kterým ČSSD uspěla, tak jak uspěla. Udělat ze spravedlivých důchodů centrální téma důchodové reformy je nepochopení reality a chyba.

Komise pro spravedlivé důchody je také nesmyslně velká, má 43 členů, každý pes jiná ves, zástupci všech poslaneckých a senátorských klubů včetně předsedkyně TOP09 a bývalého prezidentského kandidáta, vedle několik odborářů, členky České ženské lobby, člena zapsaného spolku Senioři ČR atd., z nichž každý má jiné zájmy a většina nemá potřebné znalosti. Taková komise nemůže nic kloudného a uskutečnitelného stvořit. Z dokumentů Komise je také patrné, že se vůbec nezabývala otázkou jak do důchodového systému zapojit soukromé zdroje a vycházela ze zadání, že současný systém je třeba v podstatě zachovat.

Za nejzásadnější chybu ovšem považuji to, že paní ministryně zjevně nechápe, že má-li mít její reforma delší dobu života, musí být na jejím základním rámci shoda mezi hlavními politickými stranami, jinak se bude opakovat příběh se zavedením II. pilíře, který prosadila Nečasova vláda přes zásadní odpor ČSSD, jež slibovala, že pilíř zase zruší, až se dostane k moci. A jak slíbila, tak udělala. Přitom základní chyba II. pilíře nebyla v jeho samotné existenci, ale v tom, že byl zkonstruován se zjevným cílem, aby byl výhodný jen pro penzijní společnosti a nikoliv pro důchodce. Před sedmi lety jsem na toto téma napsal dva blogy, jejichž názvy Penzijní reforma: Nevstupujte do pilíře bláznů! a Penzijní reforma aneb druhý pilíř na mýtince vystihují jejich obsah.

Nejde o to, že by hlavní strany dnešní opozice musely souhlasit s podrobnostmi reformy, ale měly by být srozuměny se základním rámcem reformovaného důchodového systému. A ta zásadním způsobem závisí na odpovědi na otázku, zda má být důchodový systém v rovnováze, tj. příjmy státního rozpočtu z odvodů na pojistně na důchodové zabezpečení mají zhruba pokrývat výdaje na důchody, či zda se politické strany shodnou na tom, že část výdajů na důchody může být kryta z jiných příjmů státního rozpočtu a kolik procent HDP by to mohlo být. Toto je klíčová otázka a ta měla být zodpovězena na začátku práce důchodové komise.