Protože jsem si přečetl Nález Ústavního soudu Pl. ÚS 55/10 ze dne 1. 3. 2011 o přijímání zákonů ve stavu legislativní nouze, který se týká velmi podobného případu z roku 2011, v němž vláda Petra Nečase ve stavu legislativní nouze v Poslanecké sněmovně prosadila zákon č. 347/2010 Sb., který měnil některé zákony v souvislosti s úspornými opatřeními v působnosti Ministerstva práce a sociálních věcí. Doporučuji každému si nález ÚS přečíst, byť to není snadné člení.




Zákonodárný proces ve stavu legislativní nouze je popsán na webové stránce Poslanecké sněmovny, na jejímž konci je odkaz na zmíněný nález Ústavního soudu

Stav legislativní nouze (ustanovení § 99 Jednacího řádu PS) je možno vyhlásit za mimořádných okolností, kdy jsou zásadním způsobem ohrožena základní práva a svobody občanů nebo bezpečnost státu nebo kdy státu hrozí značné hospodářské škody. Stav legislativní nouze vyhlašuje předseda Sněmovny na návrh vlády, podle jednacího řádu může být vyhlášen na určitou dobu. Při vyhlášeném stavu legislativní nouze může předseda Sněmovny rozhodnout na žádost vlády, že předložený vládní návrh zákona bude projednán ve zkráceném jednání.Ve stavu legislativní nouze posoudí Sněmovna před projednání pořadu schůze, zda stav legislativní nouze trvá. Dále znovu ještě před projednáním návrhu zákona hlasuje, zda stav legislativní nouze trvá a zda jsou dány podmínky pro zkrácené jednání u konkrétního zákona. Procedura projednávání návrhu zákona ve zkráceném jednání nemá první čtení, předseda přikáže návrh přímo výboru a určí nepřekročitelnou lhůtu, do níž musí výbor předložit usnesení. Poté se koná rovnou druhé čtení návrhu zákona, přičemž může být upuštěno od obecné rozpravy, o čemž se usnese Sněmovna. Řečnická doba může být zkrácena na 5 minut. Třetí čtení návrhu zákona se může konat bezprostředně po druhém čtení. Přesnější vymezení podmínek vyhlášení stavu legislativní nouze je možné nalézt v nálezu ústavního soudu ze dne 1. 3. 2011 (nález Pl.ÚS 55/10 , č. 80/2011 Sb).

Kdyby si nález ÚS přečetla předsedkyně PS Markéta Pekarová Adamová, možná by stav legislativní nouze Poslanecké sněmovně nevyhlásila. V roce 2011 se skupina 45 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, zastoupené poslancem Bohuslavem Sobotkou domáhala zrušení citovaného zákona a její námitky Ústavní soud tehdy shrnul takto

Podstatu námitek navrhovatelé sami shrnuli tak, že napadený zákon nebyl přijat ústavně předepsaným způsobem. Každý jednotlivý postup vládní většiny v Poslanecké sněmovně a Senátu, konkrétně a) zneužití institutu legislativní nouze, b) nepředvídatelné svolání mimořádné schůze Poslanecké sněmovny, c) neodůvodněné vypuštění obecné rozpravy a d) odepření práva hlasovat zvoleným senátorům, dle názoru navrhovatelů nepřiměřeným, nedostatečně odůvodněným a svévolným způsobem porušuje základní práva, ústavní principy a hodnoty.

Ústavní soud ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová (soudce zpravodaj) a Michaela Židlická jim tehdy vyhověl a zákon zrušil:

Zákon č. 347/2010 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s úspornými opatřeními v působnosti Ministerstva práce a sociálních věcí, se ruší uplynutím dne 31. prosince 2011.

Celý nález má 30 stran, ale jeho jádro je v následujících bodech. Zcela klíčový je bod

80. Ústavní soud musel v této souvislosti přihlédnout i k tomu, že ústavní pořádek explicitně připouští možnost projednat vládní návrh zákona ve zkráceném jednání pouze na základě čl. 8 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, a to v době stavu ohrožení státu nebo válečného stavu. Stanoví-li tedy ústavní pořádek takovouto možnost pouze v jediném případě, je zřejmé, že za jiných situací to obecně možné není. Nejde přitom o mezeru v Ústavě České republiky, pokud ústavní pořádek možnost projednat návrh zákona ve zkráceném jednání zná. Ústavodárce se toliko rozhodl tuto možnost připustit jen v extrémních a mimořádných situacích. Lze sice připustit, že na úrovni zákona (jednacího řádu) se zakotví další případy, kdy lze zákony projednat ve zkráceném řízení (legislativní nouze), avšak protože jde o úpravu praeter constitutionem a protože smyslem ústavněprávní reglementace zkráceného projednávání je ochrana práv a principů ovládajících legislativní proces v demokratickém právním státě, využití institutu legislativní nouze je možné jen za předpokladu širokého konsenzu v Parlamentu (aklamace, případně alespoň taková většina, která je srovnatelná s většinou vyžadovanou k přijetí ústavního zákona) anebo (a) jen tehdy, kdy typová závažnost situací, v nichž bude legislativní nouze použita, odpovídá závažností situacím, s nimiž počítá ústavní pořádek pro zkrácené projednání návrhu zákona (stav ohrožení státu, válečný stav).

v němž ÚS připomíná ústavní zákon 110/1998 Sb., který pojem projednání zákona ve zkráceném jednání definuje:

ZKRÁCENÉ JEDNÁNÍ O NÁVRZÍCH ZÁKONŮ
Čl. 8
(1) Po dobu stavu ohrožení státu nebo válečného stavu může vláda požadovat, aby Parlament projednal vládní návrh zákona ve zkráceném jednání.
(2) O takovém návrhu se Poslanecká sněmovna usnese do 72 hodin od jeho podání a Senát do 24 hodin od jeho postoupení Poslaneckou sněmovnou. Jestliže se Senát v této lhůtě nevyjádří, platí, že je návrh zákona přijat.
(3) Po dobu stavu ohrožení státu nebo válečného stavu prezident republiky nemá právo vracet zákon přijatý ve zkráceném jednání.
(4) Ve zkráceném jednání nemůže vláda předložit návrh ústavního zákona.

Bod 80. nálezu Ústavního soudu tedy jasně říká, že pokud se nejedná o stav ohrožení státu nebo válečný stav, či stav jim analogický, využití institutu legislativní nouze

je možné jen za předpokladu širokého konsenzu v Parlamentu (aklamace, případně alespoň taková většina, která je srovnatelná s většinou vyžadovanou k přijetí ústavního zákona).

k čemuž v roce 2011 stejně jako v nynějším případě nedošlo. Smysl tohoto požadavku je jasný: aby institut legislativní nouze nebyl vládními stranami zneužíván pro rychlé prosazení svých návrhů zákonů a potlačení nesouhlasu opozice. Této judikatury ÚS si měla být MPA vědoma, předtím, než na návrh vlády vyhlásila stav legislativní nouze a měla si ho být vědoma i Poslanecká sněmovna, když před projednáváním dotčeného zákona podle Jednacího řádu posuzovala, zda jsou podmínky pro jeho projednání ve zkráceném jednání.

Na toto zásadní konstatování navazují další body, především

93. Odůvodňuje-li vláda potřebu přijetí návrhu napadeného zákona ve zkráceném jednání negativními důsledky vyplývajícími ze skutečnosti, že její návrh zákona o státním rozpočtu s těmito změnami počítá, nelze takovou argumentaci z hlediska zákonem vymezených důvodů pro vyhlášení stavu legislativní nouze považovat za přijatelnou. Je zodpovědností každé vlády, aby při sestavování návrhu zákona o státním rozpočtu vycházela z platných právních předpisů, a v případě, že považuje za účelné dosáhnout jejich změny, aby včas realizovala své oprávnění podat odpovídající návrh zákona, jehož prostřednictvím by dosáhla požadovaných změn (k tomu srov. výše uvedená vyjádření některých koaličních poslanců).

98. Na základě výše uvedeného proto i Ústavní soud dovodil, že jediným důvodem projednání a schválení napadeného zákona Poslaneckou sněmovnou ve stavu legislativní nouze ve zkráceném jednání bylo ohrožení jeho včasného přijetí tak, aby nabyl účinnosti nejpozději ke konci roku 2010, což bylo znemožněno postupem opozice podle § 90 odst. 3 a § 91 odst. 2 JŘPS. Zjištěný důvod ovšem nelze považovat za legitimní a ústavně aprobovatelný důvod umožňující vyhlášení stavu legislativní nouze podle § 99 odst. 1 JŘPS. Proto Ústavní soud dospěl k závěru, že v posuzovaném případě všechna rozhodnutí orgánů Poslanecké sněmovny činěná k návrhu vlády, jakož i samo rozhodnutí o trvání stavu legislativní nouze a o trvání podmínek pro projednání napadeného zákona ve zkráceném jednání (při vypuštění prvního čtení ve smyslu § 99 odst. 6 JŘPS - viz usnesení č. 112 z 8. schůze Poslanecké sněmovny - hlasování č. 7), byla učiněna v rozporu se shora vysvětlenými aspekty charakterizujícími ústavní demokratický princip. Proto bylo možné ústavní přezkum uzavřít již v této fázi konstatováním, že v procesu přijímání napadeného zákona byly porušeny čl. 1 odst. 1 a čl. 6 Ústavy České republiky a čl. 22 Listiny (tím spíše v situaci, kdy námitky k obsahu zákona nebyly relevantně uplatněny).


Připomínám také, že napadený zákon, kterým se mění zákon 155/1995 Sb, o důchodovém pojištění a některé další zákony, je jednoduchý a týká se zvýšení důchodů výhradně v roce 2023:

se za § 67c vkládá nový § 67ca, který zní:
(1) Při zvýšení důchodů v mimořádném termínu v červnu 2023 se nepoužije § 67 odst. 10 a 16; při tomto zvýšení se procentní výměry vyplácených důchodů zvýší tak, že procentní výměra důchodu se zvyšuje
a) o 2,3 % procentní výměry důchodu, která náleží ke dni, od něhož se procentní výměra zvyšuje, a
b) o 400 Kč; jsou-li splněny podmínky nároku na výplatu více důchodů, zvyšuje se o tuto částku ten důchod, který se vyplácí v plné výši (§ 4 odst. 2 věta první).
(2) Je-li důchod upraven pro souběh s jiným důchodem nebo se vyplácí ve výši poloviny anebo se nevyplácí pro souběh s výdělečnou činností, upraví se při změně výše vypláceného důchodu, která souvisí s důvody úpravy důchodu, nebo při obnovení výplaty důchodu zvýšení procentní výměry důchodu podle odstavce 1, a to podle té výše procentní výměry důchodu, která náleží ode dne této změny nebo obnovení výplaty důchodu. Procentní výměry vdovských, vdoveckých a sirotčích důchodů se zvyšují, jen jestliže nebyly vyměřeny z procentních výměr důchodů zvýšených podle odstavce 1.

Analogické změny jsou i v dvou dalších zákonech, které byly novelizovány současně a to v zákoně o protiprávnosti komunistického režimu a o odporu proti němu a v zákoně o ocenění účastníků národního boje za vznik a osvobození Československa a některých pozůstalých po nich, o zvláštním příspěvku k důchodu některým osobám, o jednorázové peněžní částce některým účastníkům národního boje za osvobození v letech 1939 až 1945 a o změně některých zákonů

Veškeré podklady k projednávané stížnost skupiny 71 poslanců ANO vedené Alenou Schillerovou a zastoupené Mgr. Rašovským, tj. návrh skupiny poslanců, vyjádření Poslanecké sněmovny, vyjádření Senátu, vyjádření vlády a replika navrhovatele k vyjádřením jsou dostupné zde

Návrh 71 poslanců a poslankyň Ano se týká jak dopadů novely, a především její retroaktivity, tak způsobu, jakým byla v PS schválena. V obou případech zastávají poslanci a poslankyně ANO názor, že byla porušena ústava. Přitom je zjevné, že okolnosti sporu ANO s vládou dnešní pětikolky jsou velmi podobné s okolnostmi sporu poslanců ČSSD s vládou trojkolky (ODS, TOP09, VV) v roce 2011, i tehdy šlo vládě o šetření prostředků státního rozpočtu, a i dotčené ministerstvo, MPSV, je v obou případech stejné. A úplně identické jsou okolnosti použití stavu legislativní nouze, tj. zkráceného projednávání novely.

Pro tento bod návrhu skupiny poslanců a poslankyň ANO by mohl a měl Ústavní soud použít judikaturu ÚS z roku 2011 a novelu zákona 155/1995 Sb. již jen z tohoto důvodu zrušit, a to Ex tunc, tj. „od samého počátku“.


Nářek vládních politiků, že bez napadané novely zákona o důchodové pojištění by „státu hrozily značné hospodářské škody“ je neopodstatněné pokrytectví, a to ze dvou důvodů. Jednak částka 19 miliard, kterou by bylo třeba vyplatit důchodcům navíc, představuje pouhé 1 % výdajů schváleného státního rozpočtu v roce 2023 a 0,26 % HDP v roce 2023. Národní rozpočtová rada odhaduje, že v roce 2030 by kumulativní částka za 7 let navíc činila cca 250 miliard. Toto zdánlivě velké číslo je ovšem třeba srovnat s celkovými výdaji SR a celkovým HDP za toto období. Pokud bychom zhruba extrapolovali růst HDP z poslední dekády a předpokládali, že poměr výdajů SR a HDP bude konstantní na dnešních cca 0,28, dostaneme odhad že oněch 250 miliard představuje cca 1,5 % celkových výdajů SR a 0,4 % celkového HDP, tedy žádná katastrofa.

Ale především, pokud by vláda nechala proběhnout loňské navýšení důchodů podle původních očekávání, mohla klidně následovně v řádném legislativním procesu novelizovat zákon 155/199 Sb. a parametry valorizace důchodů upravit tak, aby k žádnému dalšímu nepřiměřenému zvyšování výdajů na důchody nedocházelo. To by bylo triviální, plně opodstatněné a právně nenapadnutelné. Znamenalo by to ovšem, že o těch 19 miliard by se zvýšil schodek SR v roce 2023 a vláda se přitom snažila za každou cenu nepřekročit 300 miliard, aby mohla tvrdit, že „konsoliduje veřejné finance“. Pokud tedy Ústavní soud novelu zákona 155/1995 Sb. zruší ex tunc, nic strašného se nestane. Vláda sice ztratí prestiž, ale bude moci okamžitě iniciovat jeho novelu a v řádné legislativním procesu ji upravit tak, jak jsem uvedl výše. Naopak bude to důležitý signál pro všechny příští vlády, že stav legislativní nouze nelze zneužívat v politickém boji. Doufám proto, že se Ústavní soud nenechá nářky pětikolky ovlivnit.