Jaká je zkušenost s menšinovými vládami mimo Česko? Co je potřeba zaplatit opozici? Jak vypadá dánská, švédská nebo novozélandská praxe?

Pohled na nově zvolenou českou sněmovnu nastoluje otázku, jak v tomto rozdrobeném a pestrém rozložení vytvořit fungující vládu. Provází to už naplno běžící debata o různých variantách, a to včetně menšinové vlády. Pohled na některé země ukazuje, že by nešlo o žádnou anomálii. V Dánsku, Švédsku, Norsku nebo na Novém Zélandu jde dokonce o převažující typ vlády.

Každá menšinová vláda potřebuje nějakou vnější podporu. Vzhledem k tomu, že v parlamentu kontroluje menšinu hlasů, musí získávat hlasy od jiných stran, a to jak k dosažení možnosti vládnout, tak k prosazování své legislativní agendy. Otázkou samozřejmě je, proč vlastně jsou opoziční strany ochotné podpořit vládu, ale nemají zájem se na vládnutí přímo podílet? Americko-norský politolog Kaare Strøm to vysvětluje prostřednictvím racionálního vyhodnocení možných zisků a ztrát. Strany, které se obávají, že by je zasednutí ve vládě s politicky vzdálenou či dokonce „nepřátelskou“ vládní formací mohlo poškodit, raději dávají přednost opozici. Dohodou s vládou ovšem získávají prostor pro prosazení alespoň některých svých programových cílů či získání jiných výhod typicky pozičních.

Dánské volební zemětřesení a politické důsledky

Asi nejzajímavější z hlediska srovnání s dnešní českou situací je Dánsko. Pohled do podhoubí místní politické praxe je dobré začít zmínkou o politickém zemětřesení způsobeném volbami roku 1973. Významně tehdy ztratily všechny tradiční strany a naopak uspělo několik nových nebo do té doby voličsky téměř marginálních formací, které většinou využívaly radikálních či protestních apelů. U většiny z nich byla jejich přijatelnost jako koaličního partnera malá až nulová. Efektem bylo zkomplikování vytváření většinových vlád. Podobně dopadaly i další dánské volby, přičemž opakované pokusy o různé někdy dost nepřirozená koaliční spojenectví končily neúspěchem. V sedmdesátých a osmdesátých letech tak životnost dánských vlád v průměru nepřesahovala dva roky.

Postupně se nicméně ustálila nová přece jen stabilnější praxe jednobarevných menšinových vlád, případně menšinových vládních koalic ovšem ideologicky poměrně homogenních. Základem fungování těchto vlád je takřka neustálé dohadování s opozičními stranami. Neuzavírá se přitom žádná obecná dohoda o podpoře, ale využívá se cesta jakýchsi dílčích „balíčkových“ smluv o legislativních záměrech, které jsou obvykle dojednány na úrovni lídrů stran. Převažují písemné dohody, ne vždy ovšem zveřejněné, a to přes mediální kritiku. Jednoduše shrnuto: vláda je schopna se na něčem shodnout s částí opozice, s jinou částí opozice zase na něčem jiném.

Obvykle dánská vláda mívá v parlamentu jakéhosi hlavního partnera. To ale nebrání pružné shodě s dalšími opozičními stranami u otázek, kde s ním nenajde shodu. V první dekádě 21. století tak menšinovou středopravou vládu v klíčových otázkách, jako například při přijímání státních rozpočtů, podporovala Dánská lidová strana. Agenda této formace je založena hlavně na odporu proti muslimským přistěhovalcům. Výměnou za podporu vládě dostali dánští lidovci její částečné splnění například v podobě omezení přístupu přistěhovalců k sociálním službám. Současně ovšem středopravá vláda pružně hledala a nacházela shodu s opozičními sociálními demokraty kupříkladu v oblasti postojů k EU.

Když se začátkem druhé dekády 21. století dostali k vládní moci sociální demokraté, zavedená praxe se příliš nezměnila. „Pouze“ tím nejvýznamnějším opozičním partnerem nové vlády se vcelku přirozeně stala krajně levicová Jednotná kandidátka, která má převážně komunistický původ. Shodu s touto formací našla nová vláda převážně v socioekonomické agendě. U otázek spojených s EU sociální demokraté nepřekvapivě nacházeli porozumění hlavně u středopravých opozičních stran.

Švédské hledání

Poněkud jinak se vyvíjelo politické uspořádání ve Švédsku. Tamní podoba dohod menšinových vlád sociálních demokratů s částí opozice se v průběhu času propracovala až na velmi sofistikovanou úroveň. Výrazným mezníkem byla polovina devadesátých let 20. století, kdy se sociální demokraté na neformální bázi dohodli se Stranou středu, což je formace s agrárním původem. Tato opoziční strana získala vliv na některé vládní politiky a dokonce dvě vysoké (a placené) pozice politických poradců na ministerstvech financí a obrany.

Po volbách v roce 1998 Stranu středu v pozici podporujícího opozičního aktéra nahradili zelení a Levicová strana, která je svou radikální orientací velmi podobná dánské Jednotné kandidátce. Zelení a Levicová strana se dohodli se sociálními demokraty na několika sférách spolupráce – mimo jiné v oblasti ekonomiky a státního rozpočtu, zaměstnanosti, ekologie či rovnosti pohlaví. Uzavřená dohoda byla poloformální, když ji úřad premiéra zveřejnil formou tiskové zprávy. Sice nedošlo k žádným personálním „výsadkům“ z menších opozičních stran na ministerstva jako v předchozím období u Strany středu, ale vznikla politická koordinující skupina tvořená stranickými místopředsedy a dále společná skupina pro hospodářství, která dojednávala agendu spojenou se státním rozpočtem.

Po volbách v roce 2002 sice zelení tlačili na své zastoupení ve vládě, což si ale na sociálních demokratech nevynutili. Místo toho došlo k určitému prohloubení dosavadní kooperační praxe, když všechny tři „smluvní“ strany podepsaly podrobnou společnou smlouvu. Tato smlouva výrazně rozšiřovala programové body z předchozího volebního období, a to včetně takových detailů jako třeba navýšení financí na linku pomoci pro týrané ženy. Podrobně specifikovány byly i organizační a procedurální aspekty spolupráce.

Došlo také k určité personální expanzi zelených a Levicové strany do exekutivy. Na ministerstvu financí vzniklo zvláštní oddělení, v němž působili placení zástupci všech tří stran. Obě menší strany, stejně jako kdysi Strana středu, také získaly na ministerstvech místa politických poradců kontrolujících naplňování dohodnuté agendy. Vedle toho vznikly i další specializované koordinační skupiny tvořené zástupci všech tří stran, které byly určené pro vybrané programové oblasti. Mimo to se lídři všech tří stran pravidelně každý měsíc scházeli a konaly se i společné tiskové konference této červeno-rudo-zelené quasikoalice.

Tento model spolupráce je svou podstatou „napůl cesty“ mezi menšinovou vládou a klasickou vládní koalicí. Je dobré dodat, že s dalšími volbami v roce 2006 nepokračoval, když ve volbách zvítězily středopravé strany, které vytvořily většinovou vládní koalici.

Kiwi norma

Na Novém Zélandu skončila na konci minulého století po změně volebního systému dlouhá éra jednobarevných většinových vlád. Ani jedna ze dvou místních velkých stran už nikdy nezískala nadpoloviční většinu v parlamentu. Důsledkem bylo postupné rozvinutí praxe vlád jedné z těchto velkých stran, kterou zaštiťují dohody s několika menšími subjekty s často velmi rozmanitou politickou orientací.

Pestrost uzavíraných spojenectví asi nejlépe dokládá situace po volbách 2005, kdy vznikla menšinová vláda labouristů. Ti uzavřeli různě koncipované dvoustranné dohody se třemi menšími stranami. Právě ona dvoustrannost je velmi důležitá, protože alespoň formálně neměly tři menší strany žádnou vzájemnou vazbu, když se dohodly vždy separátně pouze s labouristy. Odstínilo to problém jejich vzájemných rozporů. Nejkontroverznější tehdy byla smlouva labouristů s formací zvanou Nejdříve Nový Zéland. Vášně rozněcovala zvláště osoba lídra tohoto subjektu Winstona Peterse, který byl považovaný liberálními médii za xenofoba. Peters svou image budoval nejenom na výpadech vůči imigrantům, ale i na sloganech o přitvrzení trestních sazeb či zrušení výhod pro Maory, původní obyvatele Nového Zélandu.

O vyostření debaty se zvláště „zasloužilo“, že se Peters stal ministrem zahraničí mimo kabinet. Na vysvětlenou je dobré dodat, že na rozdíl od českých podmínek, kde jsou vláda a kabinet v zásadě synonyma, novozélandské vládní uspořádání kopíruje britský vzor. Kabinet je užší těleso, jehož velikost a složení závisí na premiérovi. Vláda pak je výrazně širším orgánem. Obvyklou praxí ale nebývá, že je mimo kabinet ministr tak důležitého resortu jako je ministerstvo zahraničí. Labouristé v tomto případě postupovali zcela pragmaticky, protože jim nic jiného nezbývalo, pokud chtěli vládnout.

Na Novém Zélandu jsou dnes ustálené dva typy smluv vlády s opozičními stranami. Jednak smlouvy o podpoře vlády, které zahrnují slib přímé podpory vlády, jednak smlouvy o spolupráci, jako fakticky dohody jakéhosi nižšího stupně. Smlouvy o spolupráci garantují neutralitu či toleranci vůči vládě výměnou za slib realizace některých priorit opoziční strany. Přesnější podoba smluv bývá velmi různá a záleží hodně na tom, co je schopna si podporující strana vyjednat.

Politologové zabývající se menšinovým vládnutím Tim Bale a Magnus Blomgren v souvislosti s novozélandskou politickou praxí hovoří o Kiwi normě. Kiwi je národní symbol země – není tím ovšem míněno známé ovoce ale místní trochu zvláště vypadající pták. Zvláštní je i místní model vládnutí. Nejde sice o většinové kabinety, ale dá se hovořit o většinovém vládnutí.

České možnosti: neoptimální a ještě horší řešení

V českých poměrech asi bude možné složit většinovou koalici sociální demokracie s dalšími uskupeními. Nicméně jako varování působí stále čerstvá zkušenost vlády ODS, TOP 09 a VV (respektive Lidem), respektive celá poslední dekáda. Vyplňovalo ji vládnutí heterogenních a nestabilních koaličních sestav, které se neustále rozpadaly. Vláda s většinou ve sněmovně tak rozhodně neznamená politickou stabilitu. Podobně je zjevná politická devastace zapojených aktérů – volební výsledky ODS a TOP 09 jsou opět výmluvné. Při pohledu na volební výsledky je navíc představa stabilní většinové vlády ještě více chimérická, než kdykoliv v minulosti.

Všechna výše popsaná menšinová vládní řešení založená na dohodě či dohodách s opozicí jsou v něčem specifická a nejde je přesně okopírovat. Pro kreativitu českého povolebního vyjednávání ale mohou být inspirativní. Menšinová vláda není optimální. Stojí ale za zamyšlení, zda volit toto řešení nebo znovu opakovat už tolikrát problematický vstup do stejné nefungující většinově koaliční řeky.

Text je upravenou a zkrácenou verzí článku, který vyjde na konci roku 2013 ve Středoevropských politických studiích.