Nejednota bez povyku: Cesta k obnově legitimity evropských zákonů v oblasti přistěhovalectví
Pandemie COVID-19 a otázka klimatických změn se drží vysoko na žebříčku politických priorit občanů EU, zatímco přistěhovalectví na žebříčku klesá i bez ohledu na závažnou krizi na hranici s Běloruskem. Tento posun skýtá prostor pro méně svárlivé vyjednávání o legislativních návrzích pro oblast azylu a migrace.
Eurobarometr je průzkum veřejného mínění prováděný pravidelně pro Evropskou komisi. Podle Eurobarometru z jara 2021 považují evropští občané za hlavní problém současnosti ekonomickou situaci. Tato obava je následována životním prostředím a změnou klimatu.
Když jsou tázani na důležitost témat na národní úrovni, jsou Evropané nejvíce znepokojeni otázkou zdraví. Přistěhovalectví zůstává pro některé důležitou záležitostí, ale celkově se na seznamu témat propadlo. V nedávné české sněmovní volební kampani to ilustroval nový úkaz, kdy anti-environmentální populismus převážil nad anti-imigrační rétorikou některých stran.
Co je špatné pro řešení klimatických změn, může být dobré pro azylovou a migrační legislativu. Navzdory často opakované kritice EU jako "elitního projektu" jsou to právě elity, které rozhodují o úspěchu evropských politik. A přistěhovalecká a azylová legislativa se v tomto ohledu nijak neliší. Menší pozornost veřejnosti věnovaná této oblasti by mohla vytvořit vhodné podmínky pro to, aby vlády členských států pokročily v přijímání azylových a imigračních zákonů, které Unie potřebuje.
Cesta vpřed by mohla spočívat v poznatku, že v posledních třech letech státy přestaly vyvíjet hlasitý odpor proti návrhům předloženým Evropskou komisí. Je tomu tak i v případech, kdy s návrhy nesouhlasily.
Analýza postojů členských států k návrhům zákonů o přistěhovalectví, azylu a správě hranic ukazuje, že jsme v Radě EU svědky návratu ke způsobu hlasování před rokem 2015.
Po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost v roce 2009 se v této oblasti politiky začal uplatňovat mechanismus hlasování kvalifikovanou většinou. V souladu s ním byly právní předpisy týkající se azylu a migrace někdy přijímány proti vůli jednoho státu či skupiny členských států. Ani jednou to však nijak nepoškodilo legitimitu EU.
Výbušné hlasování o povinných relokačních kvótách v září 2015 tuto shovívavou atmosféru změnilo. Rozhodnutí, v němž byly Česko, Maďarsko, Rumunsko a Slovensko přehlasovány, následně využily elity několika středoevropských zemí k delegitimizaci evropského azylového rozhodovacího režimu i EU jako takové.
V reakci na to se Evropská komise pod vedením Jeana-Clauda Junckera a od roku 2019 komise von der Leyenové vyhýbaly tomu, aby se některý členský stát ocitl v situaci, kdy je přehlasován v klíčové azylové či imigrační otázce.
Důsledkem je to, že od října roku 2015 Rada nepřistoupila byť jen jednou k tomu, že by přijala přistěhovalecký právní předpis proti hlasitému odporu jednoho nebo více členů.
Vedle návratu ke konsensuálnímu rozhodování v některých otázkách migrace se tak objevuje nový fenomén, "nejednota bez povyku". To jednoduše znamená, že země, která je v Radě přehlasována, nesahá po tom, aby dané rozhodutí delegitimizovala frontální slovním útokem proti "Bruselu". Namísto toho vláda dané země zachová svůj nesouhlas v tichosti. Pouze ti, kteří si na internetových stránkách Rady EU vyhledají záznamy o hlasování nebo mají přístup k národním diplomatům, se dozvědí, jaký byl skutečný národní postoj.
Tuto teorii potvrzuje několik málo povšimnutých příkladů vyjednávání v Radě EU.
Posílení Frontexu
První se týká hlasování o posílení Frontexu, evropské pohraniční stráže. Když v roce 2019 Rada v rozhodovala o tom, že agentura Frontex bude mít vlastní zaměstnance, Španělsko a Itálie byly jedinými dvěma členy, kteří hlasovaly proti návrhu reformy. Tyto dvě země se postavily proti nové legislativě kvůli tradičnímu pojetí národní suverenity v oblasti střežení hranic. Jejich vlády se ale rozhodly o svém nesouhlasu veřejně nemluvit. Díky tomu se v současné době Frontex personálně a kompetenčně rozšiřuje v souladu s přijatým zákonem, aniž by kterýkoliv členský stát zpochybňoval jeho legitimitu.
Poté, co komise návrh reformy v září roku 2018 předložila, premiéři Babiš, Pellegrini a Orbán potřebu legislatvních změn bez skrupulí odmítali. Během následujících měsíců jejich kritika utichla a v listopadu roku 2019 Česko i další státy visegrádské čtyřky posílení Frontexu potichu odhlasovaly. Výsledek hlasování je zde: https://www.consilium.europa.eu/en/documents-publications/public-register/votes/?year=2019&Page=2 (11/11/2019, 'ST 13922 2019 INIT').
Frontex nyní na žádost litevské a lotyšské vlády vydatně pomáhá jejich pohraničním jednotkám proti migrační agresi řízené z Minsku a v omezené míře poskytuje pomoc i polským úřadům.
Agentura Evropské unie pro azyl
Druhým příkladem je transformace Evropského podpůrného úřadu pro otázky azylu (EASO) v Agenturu Evropské unie pro azyl (EUAA). Visegrádská čtyřka a Bulharsko se v současné době staví proti této reformě, která má za cíl posílit azylovou kapacitu členských států. Od vedoucích představitelů těchto zemí jsme však v souvislosti s legislativou zatím neslyšeli volání po zkrocení svévolných bruselských byrokratů. Právní základy nové EUAA budou zřejmě v nadcházejících týdnech dokončeny.
Modrá karta
Třetím příkladem je již schválené reforma "modrých karet", proti které se v Radě postavila jediná země--Maďarsko. Systém modrých karet má za cíl přilákat do EU vysoce kvalifikované migranty ze zemí mimo EU. Rakousko, Česko a Slovensko se při vyjednávání v Radě zdržely hlasování.
Oproti všemu očekávání se maďarská vláda nevydala na cestu hlasitého odporu proti opatření a totéž platí pro tři země, které se zdržely, tedy včetně Česka. Členské státy nyní budou mít dva roky na transpozici nové legislativy do národních zákonodárství.
*
Ještě se ukáže, zda se nově nalezená tolerance v evropském zákonodárství k přistěhovalectví, azylu a správě hranic promítne do jednání o klíčových částech Nového paktu o migraci, který vloni předložila Komise. Citlivá diplomatická jednání stále pokračují.
Zkušenosti s reformou agentury Frontex, EUAA a zákona o modrých kartách dávají důvod k opatrnému optimismu. Je možné, že dlouhodobý přesun přistěhovalectví na nižší příčky v žebříčku obav veřejnosti, psychologické dopady blížící se klimatické katastrofy a silně zastávané názory proti zmírňujícím opatřením na úrovni EU, jakož i ničivé hospodářské a zdravotní dopady pandemie COVID-19 uvolní politický prostor pro tolik potřebnou dohodu o reformě právních předpisů v oblasti azylu.
Tento text je mírně upraveným překladem mého článku z portálu EurActiv.com https://www.euractiv.com/section/justice-home-affairs/news/dissension-without-a-fuss-a-way-forward-for-the-new-pact-on-migration/, který vyšel 19. řijna 2021.
Eurobarometr je průzkum veřejného mínění prováděný pravidelně pro Evropskou komisi. Podle Eurobarometru z jara 2021 považují evropští občané za hlavní problém současnosti ekonomickou situaci. Tato obava je následována životním prostředím a změnou klimatu.
Když jsou tázani na důležitost témat na národní úrovni, jsou Evropané nejvíce znepokojeni otázkou zdraví. Přistěhovalectví zůstává pro některé důležitou záležitostí, ale celkově se na seznamu témat propadlo. V nedávné české sněmovní volební kampani to ilustroval nový úkaz, kdy anti-environmentální populismus převážil nad anti-imigrační rétorikou některých stran.
Co je špatné pro řešení klimatických změn, může být dobré pro azylovou a migrační legislativu. Navzdory často opakované kritice EU jako "elitního projektu" jsou to právě elity, které rozhodují o úspěchu evropských politik. A přistěhovalecká a azylová legislativa se v tomto ohledu nijak neliší. Menší pozornost veřejnosti věnovaná této oblasti by mohla vytvořit vhodné podmínky pro to, aby vlády členských států pokročily v přijímání azylových a imigračních zákonů, které Unie potřebuje.
Cesta vpřed by mohla spočívat v poznatku, že v posledních třech letech státy přestaly vyvíjet hlasitý odpor proti návrhům předloženým Evropskou komisí. Je tomu tak i v případech, kdy s návrhy nesouhlasily.
Analýza postojů členských států k návrhům zákonů o přistěhovalectví, azylu a správě hranic ukazuje, že jsme v Radě EU svědky návratu ke způsobu hlasování před rokem 2015.
Po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost v roce 2009 se v této oblasti politiky začal uplatňovat mechanismus hlasování kvalifikovanou většinou. V souladu s ním byly právní předpisy týkající se azylu a migrace někdy přijímány proti vůli jednoho státu či skupiny členských států. Ani jednou to však nijak nepoškodilo legitimitu EU.
Výbušné hlasování o povinných relokačních kvótách v září 2015 tuto shovívavou atmosféru změnilo. Rozhodnutí, v němž byly Česko, Maďarsko, Rumunsko a Slovensko přehlasovány, následně využily elity několika středoevropských zemí k delegitimizaci evropského azylového rozhodovacího režimu i EU jako takové.
V reakci na to se Evropská komise pod vedením Jeana-Clauda Junckera a od roku 2019 komise von der Leyenové vyhýbaly tomu, aby se některý členský stát ocitl v situaci, kdy je přehlasován v klíčové azylové či imigrační otázce.
Důsledkem je to, že od října roku 2015 Rada nepřistoupila byť jen jednou k tomu, že by přijala přistěhovalecký právní předpis proti hlasitému odporu jednoho nebo více členů.
Vedle návratu ke konsensuálnímu rozhodování v některých otázkách migrace se tak objevuje nový fenomén, "nejednota bez povyku". To jednoduše znamená, že země, která je v Radě přehlasována, nesahá po tom, aby dané rozhodutí delegitimizovala frontální slovním útokem proti "Bruselu". Namísto toho vláda dané země zachová svůj nesouhlas v tichosti. Pouze ti, kteří si na internetových stránkách Rady EU vyhledají záznamy o hlasování nebo mají přístup k národním diplomatům, se dozvědí, jaký byl skutečný národní postoj.
Tuto teorii potvrzuje několik málo povšimnutých příkladů vyjednávání v Radě EU.
Posílení Frontexu
První se týká hlasování o posílení Frontexu, evropské pohraniční stráže. Když v roce 2019 Rada v rozhodovala o tom, že agentura Frontex bude mít vlastní zaměstnance, Španělsko a Itálie byly jedinými dvěma členy, kteří hlasovaly proti návrhu reformy. Tyto dvě země se postavily proti nové legislativě kvůli tradičnímu pojetí národní suverenity v oblasti střežení hranic. Jejich vlády se ale rozhodly o svém nesouhlasu veřejně nemluvit. Díky tomu se v současné době Frontex personálně a kompetenčně rozšiřuje v souladu s přijatým zákonem, aniž by kterýkoliv členský stát zpochybňoval jeho legitimitu.
Poté, co komise návrh reformy v září roku 2018 předložila, premiéři Babiš, Pellegrini a Orbán potřebu legislatvních změn bez skrupulí odmítali. Během následujících měsíců jejich kritika utichla a v listopadu roku 2019 Česko i další státy visegrádské čtyřky posílení Frontexu potichu odhlasovaly. Výsledek hlasování je zde: https://www.consilium.europa.eu/en/documents-publications/public-register/votes/?year=2019&Page=2 (11/11/2019, 'ST 13922 2019 INIT').
Frontex nyní na žádost litevské a lotyšské vlády vydatně pomáhá jejich pohraničním jednotkám proti migrační agresi řízené z Minsku a v omezené míře poskytuje pomoc i polským úřadům.
Agentura Evropské unie pro azyl
Druhým příkladem je transformace Evropského podpůrného úřadu pro otázky azylu (EASO) v Agenturu Evropské unie pro azyl (EUAA). Visegrádská čtyřka a Bulharsko se v současné době staví proti této reformě, která má za cíl posílit azylovou kapacitu členských států. Od vedoucích představitelů těchto zemí jsme však v souvislosti s legislativou zatím neslyšeli volání po zkrocení svévolných bruselských byrokratů. Právní základy nové EUAA budou zřejmě v nadcházejících týdnech dokončeny.
Modrá karta
Třetím příkladem je již schválené reforma "modrých karet", proti které se v Radě postavila jediná země--Maďarsko. Systém modrých karet má za cíl přilákat do EU vysoce kvalifikované migranty ze zemí mimo EU. Rakousko, Česko a Slovensko se při vyjednávání v Radě zdržely hlasování.
Oproti všemu očekávání se maďarská vláda nevydala na cestu hlasitého odporu proti opatření a totéž platí pro tři země, které se zdržely, tedy včetně Česka. Členské státy nyní budou mít dva roky na transpozici nové legislativy do národních zákonodárství.
*
Ještě se ukáže, zda se nově nalezená tolerance v evropském zákonodárství k přistěhovalectví, azylu a správě hranic promítne do jednání o klíčových částech Nového paktu o migraci, který vloni předložila Komise. Citlivá diplomatická jednání stále pokračují.
Zkušenosti s reformou agentury Frontex, EUAA a zákona o modrých kartách dávají důvod k opatrnému optimismu. Je možné, že dlouhodobý přesun přistěhovalectví na nižší příčky v žebříčku obav veřejnosti, psychologické dopady blížící se klimatické katastrofy a silně zastávané názory proti zmírňujícím opatřením na úrovni EU, jakož i ničivé hospodářské a zdravotní dopady pandemie COVID-19 uvolní politický prostor pro tolik potřebnou dohodu o reformě právních předpisů v oblasti azylu.
Tento text je mírně upraveným překladem mého článku z portálu EurActiv.com https://www.euractiv.com/section/justice-home-affairs/news/dissension-without-a-fuss-a-way-forward-for-the-new-pact-on-migration/, který vyšel 19. řijna 2021.