Proč je nízká úroveň veřejného dluhu žádoucí a jak by měla vypadat strategie konsolidace veřejných financí (nejen) v ČR ?


Staré přísloví „Kdo nic nedělá, niz nezkazí“ v hospodářské politice neplatí. Naopak. Částečné a neúplné kroky či nedůslednost tvůrců hospodářské politiky stav věcí často zhoršuje. Neplatnost výše uvedeného přísloví byla opakovaně a velmi zřetelně vidět na příkladu eurozóny, respektive na způsobu jakým evropští představitelé přistoupili k řešení takzvané dluhové krize. Summitům představitelů členských zemí eurozóny obvykle předcházela vysoká očekávání ze strany investorů a veřejnosti. Vlnu optimismu pravidelně následovalo zklamání, když se ukázálo, že řešení a plány, které byly výstupem summitu, se nepodaří v plné podobě realizovat nebo prostě nejsou dostatečné a k cíli nepovedou.


Evropu, nás nevyjímaje, tento rok čeká další kolo úspor v rámci veřejných rozpočtů. Významná úsporná opatření jsou ve většině Evropy, v čele s jejím jižním křídlem, nutná a celková úroveň zadlužení se snížit jednoduše musí. Podíl veřejného dluhu na HDP je všeobecně považován za hlavní kritérium střednědobé a dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí té které země. Proč je vlastně nízká úroveň veřejného dluhu žádoucí? Argumentů ve prospěch nízké míry veřejného zadlužení je v odborné literatuře řada, zmíním jenom ty základní:

• Vysoká úroveň veřejného dluhu může vést k nárůstu inflačních očekávaní a posléze inflace – pokud veřejnost dojde k přesvědčení, že míra zadlužení je neudržitelná a monetizace dluhu reálnou možností, navýší ekonomické subjekty svá inflační očekávání a může dojít k nárůstu inflace a to zcela bez ohledu na momentální nastavení měnové politiky. Implicitně tím říkáme, že ve svém důsledku může vysoká úroveň zadlužení vést k ohrožení nezávislosti centrální banky.

• Dnešní vysoká úroveň zadlužení v kombinaci s negativními demografickými trendy povede ceteris paribus k dalšímu zhoršení zadlužení v budoucnu. Zde mám na mysli dobře známý fakt rostoucích nákladů veřejných programů s tím jak obecně dochází ke stárnutí evropské populace.

• Vysoký podíl dluhu na HDP má významné distribuční efekty. Vysoká úroveň dluhu totiž zvyšuje reálnou úrokovou míru a má negativní vliv na zásobu kapitálu. Pokles zásoby kapitálu vede ke snížení životní úrovně nejen budoucích generací pracujících ale i těch aktuálně zaměstnaných. Jaký mechanismus k tomuto závěru vede? Pokles zásoby kapitálu snižuje produktivitu práce a tím i výši reálných mezd, zvyšuje naopak produktivitu kapitálu a tím i příjem jeho majitelů. Dobře je tento empirický fakt vidět v evropských datech – úroveň zadlužení jako procento HDP jev posledním desetiletí nejvyšší za posledních zhruba 50 let a podíl práce na národním důchodu naopak nejnižší za celé toto období (European Commission, 1998, European economy, str. 281). Nijak tento fakt nehodnotím, pouze konstatuji.


Snahy o snížení míry zadlužení veřejného sektoru se rozhodně nestaly tématem veřejné diskuse až v souvislosti s aktuálně probíhající takzvanou evropskou dluhovou krizí, diskuse na toto téma v řadě členských zemí OECD probíhaly již v osmdesátých letech minulého století a v ještě větší míře v letech devadesátých. Za připomenutí také stojí poněkud paradoxní fakt, že redukce veřejného zadlužení je jednou z otevřeně deklarovaných makroekonomických priorit Evropské unie a to již od podpisu Maastrichtské smlouvy roku 1992. Buď jak buď, od počátku Evropské měnové unie (EMU) rozpočtové deficity a úrovně zadlužení v řadě členských zemí eurozóny dlouhodobě překračovaly Mastrichtskou smlouvou stanovené referenční hodnoty - 3 procenta HDP jako horní limit přijatelnosti pro deficit rozpočtu a 60 procent HDP v případě úrovně dluhu.


Dlouhodobý efekt
Jaké změny je tedy třeba v rámci programu fiskální konsolidace realizovat, jakým krokům se naopak vyhnout a co vlastně musí být ultimátním cílem konsolidační strategie? Cílem rozhodně není šetření per se. Fiskální konsolidace, je-li nedomyšlená, může mít z pohledu stavu veřejných financí, respektive pozice státu na finančních trzích i velmi negativní výsledek. Jak je to možné?

Ano, v situaci v jaké se většina evropských ekonomik aktuálně nachází budou trhy na zprávu o úsporných opatřeních v rámci veřejných rozpočtů zprvu reagovat téměř jistě pozitivně. Budou-li ovšem úspory následovat nízká nebo žádná tempa ekonomického růstu, optimismus trhy záhy opustí. Z pohledu veřejných financí nás přirozeně musí zajímat výsledný, tedy dlouhodobý efekt. Jinými slovy, dopad úsporných opatření na dynamiku ekonomiky je zásadní. Může se totiž stát, že úsporná opatření, mají-li negativní dopad na růst, mohou pozici státu i zhoršit. Ve světle očekávaní nízkého růstu budou investoři požadovat vyšší úrokovou prémii, než jakou byli ochotni akceptovat před fiskální konsolidací. I takové případy “zpackaných” programů fiskální konsolidace historie již zaznamenala.


Prioritou je růst
Blahodárný efekt ekonomického růstu je třeba opakovat neustále dokola, znovu a znovu. V rámci skupiny OECD zemí, v období let 1975-1995 totiž jenom Belgie (v letech 1992-94) a především Irsko (v letech 1991-1994) dokázali snížit podíl svého dluhu na HDP v prostředí nízkého ekonomického růstu. Jak tedy konsolidovat veřejné finance a zároveň nepoškodit ekonomický růst? Na čem závisí výsledný efekt fiskální konsolidace? Jaké faktory ovlivňují její úspěch či naopak selhání? Kdy můžeme tvrdit, že fiskální konsolidace skončila úspěchem?

Po dlouhá desetiletí se efekt restriktivní fiskální politiky na růst nazíral Keynesiánskou optikou. Zjednodušeně řečeno, tento přístup predikoval negativní dopad fiskální restrikce skrze pokles agregátní poptávky. V devadesátých letech 20. století začal být Keynesiánský pohled právem zpochybňován ekonomy jako jsou například Robert Barro nebo Martin Feldstein. Jejich argumenty se opíraly o pozitivní poptávkové efekty fiskální konsolidace. Konkrétně o pozitivní vliv očekávání a kredibility a efekty na straně nabídky. To, zda v konkrétním případě převažuje negativní efekt Keynesiánský nebo naopak pozitivní efekty, je vždy dáno konkrétním složením úsporného balíčku a prostředím, ve kterém se realizuje. Co tedy hraje roli a rozhoduje o úspěchu konsolidační strategie?

• Roli hraje tempo a rozsah procesu oddlužování. Souhlasím se slovy německé kancléřky Merkelové, když říká, běžeckou terminologií, že by se mělo jednat o maraton nikoliv o sprint. Aby ale fiskální konsolidace mohla mít šanci na úspěch, nesmí se jednat pouze o kosmetické změny. Musí se naopak jednat o změny persistentní a dostatečně razantní. Razantní změny jsou důležité i z pohledu signálu směrem k veřejnosti, naznačují totiž, že změny jsou myšleny vážně.

• Kompozice hraje zásadní roli. Konsolidační strategie založené na redukci vládní spotřeby, především mzdových nákladů a transferů mají vysokou pravděpodobnost úspěchu v podobě generování silného růstu a snížení podílu dluhu na HDP. Programy založené na zvyšování daní a snižování vládních investic mají pravděpodobnost úspěchu nízkou.


Psáno pro ceskapozice.cz, publikováno pod titulkem "Jak šetřit a nepodrazit ekonomiku"