V rozhovoru v LN v pondělí 26. 2. 2018 vyjádřil předseda Ústavního soudu Pavel Rychetský svůj názor na snahy zavést do našeho právního systému všeobecné referendum slovy, která stručně, ale přesně popisují nebezpečí, jež takové snahy přinášejí.

Rychetského slova:
Neexistuje žádná demokratická země, v níž by se referendum stalo běžným nástro-jem výkonu veřejné moci. Ani ve Švýcarsku tomu tak není. Referendum se obvykle používá, když má otázka takový význam, že vláda nebo parlament si chce nechat své rozhodnutí posvětit v lidovém hlasování. Účelem referenda ale nemůže být vyřazení parlamentu z jeho funkce a jeho nahrazení všelidovým hlasováním.

Smyslem tohoto blogu je Rychetského tvrzení rozvést a podložit fakty z naší současné politické situace. Přijetí zákona o všeobecném (celostátním) referendu je centrální otázkou, kolem které se točí diskuze o sestavení vlády. Pro SPD a KSČM je to zjevně hlavní podmínkou jejich případné podpory Babišovy vlády a po takovém referendu touží zjevně i Piráti a podporují ho v obecné rovině i ČSSD a KDU-ČSL. Pro Babiše je referendum jen z nouze ctnost, ale i paní Válková jedná se zástupci SPD, KSČM a Pirátů o různých parametrech referenda a ignoruje přitom skutečnost, že návrh celostátního referenda, který předložila do Poslanecké sněmovny SPD v prosinci minulého roku, obsahuje ustanovení, která by znamenala destrukci našeho politického systému založeného na zastupitelské demokracii a otevřela by cestu k diktatuře populistů, jako je právě Okamura. To, co navrhuje SPD, nemá obdobu nikde na světě a všechny naše politické strany by měly jasně říci, že tohle nebudou nikdy a za žádných okolností podporovat.

Než se dostanu k Návrhu ústavního zákona o celostátním referendu a změně Ústavy České republiky, předloženého SPD, připomenu několik základních skutečností o obsahu a formách referenda, které jsou v probíhajících diskuzích opomíjeny. Dále krátce rekapituluji praxi s referendy v několika evropských zemích a okomentuji vládní návrh ústavního zákona o celostátním referendu, který předložila Sobotkova vláda do Poslanecké sněmovny v červenci 2015, ale jehož projednávání v prvním čtení bylo v březnu 2016 přerušeno a do konce legislativního období nebylo obnoveno.


Referenda mohou mít několik odlišných forem, které různým způsobem zasahují do činnosti zákonodárné a výkonné moci
Zásah do zákonodárné činnosti parlamentu
Referendum o parlamentem schváleném zákonu iniciovaná
• Lidovou iniciativou
• Skupinou poslanců
Lidová iniciativa navrhující
• Nový zákon
• Změnu ústavy
Zásah do výkonné činnosti vlády
• Referenda požadující konkrétní akt vlády


Jsou státy, kde přímá demokracie součástí právního systému
• není vůbec nebo má jen konzultativní charakter (Finsko)
• používá se jen ve velmi výjimečných případech (Brexit a devoluce ve VB, členění na země v Německu)
• používá se systematicky, ale velmi opatrně (Švýcarsko, Dánsko)

Švýcarsko
Obvykle citovaný příklad fungujícího systému referend, který je ovšem velmi dobře promyšlený a opírá se o sedmisetletou tradici. Ve Švýcarsku jsou kantony velmi samostatné, federální ústava obsahuje převážně ustanovení o dělení pravomocí kantony a bund. Příprava zákonů probíhá tak, že návrh připravený skupinou odborníků je nejdříve předložen k veřejné diskuzi a teprve poté po zapracování připomínek projednáván v parlamentu. Zákony přijaté parlamentem jsou pak podrobeny
• povinnému referendu (v několika konkrétních případech, např. v případě změny federální ústavy nebo přistoupení k nadnárodním společenstvím)
• referendu iniciovanému lidovou peticí podepsanou 50 tisíci voliteli do tří měsíců po schválení zákona parlamentem
Kvorum pro platnost výsledku referenda neexistuje a rozhoduje prostá většina hlasů.
Dále lze lidovou iniciativou podpořenou peticí podepsanou 100 tisíci voliteli navrhnout doplnění či změnu ústavy a to buď ve formě obecného podnětu nebo detailně vypracovaného návrhu. V prvním případě Spolkový parlament podnět rozpracuje do konkrétního návrhu, nebo pokud podnět odmítne, své stanovisko oznámí lidu, který pak hlasuje o obou návrzích. Pokud lid s lidovým podnětem vysloví souhlas, Spolkový parlament podnět rozpracuje do podrobné předlohy. V případě detailně vypracovaného návrhu změny ústavy Spolkový parlament doporučí lidu návrh přijmout nebo odmítnout, v druhém případě může předložit vlastní protinávrh. V referendu pak voliči rozhodují o všech těchto alternativách. To je velmi silná zbraň proti nekompetentním návrhům. Ročně se koná typicky 5-10 referend ve dvou nebo třech termínech, většina návrhů na změnu ústavy je zamítnuta, u zákonů je to zhruba půl na půl.

Německo:
Zákonodárnou iniciativu má pouze spolková vláda, poslanci Spolkového sněmu a Spolková rada. Lidová iniciativa není na federální úrovni možná. Lidová hlasování jsou však upravena na zemské úrovni, a to v právních řádech všech spolkových ze-mí. Úpravy v jednotlivých zemích jsou velmi rozdílné. Lidovém hlasování je možné a nezbytné jedině při změně členění spolkového území na země. V tomto případě jsou oprávněni hlasovat pouze občané na území, kterého se změna má dotknout, nejde tedy o celostátní hlasování.

Rakousko
Referendum o zákonu schválené parlamentem je možné, ale jedině na podnět samotných poslanců. Lidová iniciativa může mít formu návrhu zákona nebo podnětu a parlament ji musí projednat, ale nemusí ji přijmout.
V Rakousku prosazují posilování přímé demokracie obě strany stávající koalice, lidovci (ÖVP) a pravicově populistická Svobodná strana Rakouska (FPÖ), a druhá z nich dokonce vzhlíží ke švýcarskému modelu. V této souvislosti je zajímavé připomenout varovná slova ministra zahraničí Švýcarska Ignazia Cassisa, která pronesl při návštěvě Vídně počátkem prosince loňského roku. Cassis podle agentury APA Rakousko varoval před přebíráním přímé demokracie podle švýcarského vzoru. Podle něj je třeba mít na paměti, že přímá demokracie je revolucí, je spojena s riziky a lidé by si neměli myslet, že je to "dětská hra". "Nelze to změnit ze dne na den," řekl dále Cassis.

Dánsko
Referenda o parlamantem přijatém zákoně se musí konat jen v těchto případech
• pokud to požaduje třetina členů parlamentu do 30 dnů po schválení zákona
• pokud zákon přenáší suverenitu na mezinárodní organizaci a nebyl schválen nejméně pěti šestinami všech poslanců.
• pokud zákon mění volební věk
Lidová iniciativa není přípustná. Od roku 1953 proběhlo jen 20 referend.

Česká republika
Náš politický systém je Ústavou ČR definován jako zastupitelská demokracie
Článek 15
(1) Zákonodárná moc v České republice náleží Parlamentu.
(2) Parlament je tvořen dvěma komorami, a to Poslaneckou sněmovnou a Senátem.
Referendum je v Ústavě přítomno pouze ve formě jednorázového ústavního zákona, tj. zase vyžaduje rozhodnutí parlamentu:
Článek 2
(1) Lid je zdrojem veškeré státní moci; vykonává ji prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní.
(2) Ústavní zákon může stanovit, kdy lid vykonává státní moc přímo.


V červenci 2015 Sobotkova vláda předložila do PS návrh zákona o všeobecném referendu (tj. kromě referenda podle čl. 10a Ústavy), jehož předmět je stanoven takto
Čl. 2
Předmět referenda
(1) V referendu lze rozhodovat o věcech vnitřní nebo zahraniční politiky státu s výjimkou rozhodování o
a) základních právech a svobodách,
b) státním rozpočtu a ve věcech znamenajících zásah do právní úpravy nebo správy daní, poplatků nebo jiných obdobných peněžitých plnění,
c) porušení závazků, které pro Českou republiku vyplývají z mezinárodního práva,
d) ustanovování jednotlivých osob do funkcí a o jejich odvolávání z funkcí,
e) individuálních právech a povinnostech.
(2) Referendem nelze schvalovat právní předpisy.

V bodě (2) uvedené právní předpisy jsou zákony vydané parlamentem, nařízení a vyhlášky vlády, ministerstev, krajů a obcí. Referendum se tedy nezasahuje přímo do zákonodárné činnosti Parlamentu ČR, ani normativní činnosti výkonné moci, ale jen výkonné moci něco ukládá a zákonodárnou moc omezuje:

Čl. 9
Závaznost rozhodnutí přijatého v referendu
(1) Rozhodnutí přijaté v referendu zavazuje vládu po dobu volebního období Posla-necké sněmovny, v němž se referendum konalo, nejméně však po dobu 3 let ode dne oznámení výsledku hlasování v referendu. Vláda toto rozhodnutí v rámci své působnosti provede.
(2) Rozhodnutí přijaté v referendu zavazuje obě komory Parlamentu po dobu voleb-ního období Poslanecké sněmovny, v němž se referendum konalo, nejméně však po dobu 3 let ode dne oznámení výsledku hlasování v referendu. Obě komory Parla-mentu po tuto dobu nepřijmou usnesení, které by bylo v rozporu s rozhodnutím přijatým v referendu.
V Důvodové zprávě k návrhu tohoto zákona je uvedeno
Navržený ústavní zákon vychází z toho, že na jedné straně není demokracie úplná, není-li součástí ústavního systému možnost, aby o základních otázkách spolurozhodovali občané, na druhou stranu respektuje skutečnost, že v moderní sofistikované společnosti by pravidelnou formou výkonu státní moci měla být zastupitelská demokracie, zatímco přímá demokracie v podobě referenda, by měla být formou výjimeč-nou, doplňkovou k zastupitelské demokracii, pokud referendum nemá své zvláštní postavení ve vnitrostátním právu vzhledem k historickému vývoji státu, jako je tomu například ve Švýcarsku. Proto také návrh ústavního zákona, obdobně jako dříve předložené návrhy, ponechává zákonodárnou pravomoc v plném rozsahu na Parlamentu. Forma referenda by měla být zvolena při rozhodování o zásadních otázkách vnitřní nebo zahraniční politiky státu.
Podle předloženého návrhu bude tedy referendum zasahovat především do působnosti moci výkonné a bude se týkat věcí zásadního rázu, které přesahují horizont funkčního období jedné vlády.

Tento návrh je docela rozumný a lze ho přijmout, aniž by bylo nutno měnit základní ustanovení naší ústavy citovaná výše a náš systém by stále měl charakter zastupitel-ské demokracie. Prezident Zeman však měl při svém vystoupení v Poslanecké sně-movně, kam přišel vládní návrh v obecné rovině podpořit, jednu kritickou připomínku:

Je samozřejmé, že z otázek, které mohou být předmětem referenda, se vylučuje státní rozpočet, daně nebo lidská práva. Ale pak je tam takový nenápadný bod, že předmětem referenda nemůže být právní předpis. A v důvodové zprávě se jasně říká, že právním předpisem je samozřejmě i zákon, nikoli jenom podzákonná norma. Z toho logicky vyplývá, že sensu stricto by se občané nemohli vyjádřit k jakémukoli návrhu zákona. A zde vzniká konfuze.
Představte si dvě situace, kde jsem inspirován právě probíhající diskusí o snížení hranice trestní odpovědnosti mladistvých. První typ otázky pro referendum by zněl: Souhlasíte se zákonem, který by snížil odpovědnost tohoto typu? Druhý dotaz, prakticky identický, by zněl: Jste pro snížení odpovědnosti? Takže tady vidíte naprosto jasnou konfuzi v tom bodu, že referendum se nemůže dotýkat právních předpisů, resp. zákonů. Za prvé to lze velice snadno obejít, a tento příklad jsem vám právě uvedl, a za druhé je to nesmysl. Protože k čemu jinému, má-li referendum postihnout klíčové otázky domácí i zahraniční politiky, by se měli občané vyjadřovat než právě k otázkám, které mají být ztvárněny do podoby zákonů.

Výraz v návrhu zákona „Referendem nelze schvalovat právní předpisy“ má ovšem dvě možné interpretace. Jedna možnost je, že tento bod vylučuje, aby se o zákonu schváleném Parlamentem mohlo za určitých podmínek hlasovat ještě i v referendu, tak, jako je tomu ve Švýcarsku. Druhá možnost spočívá v tom, že ustanovení pouze vylučuje možnost, že by se v referendu hlasovalo o návrhu zákona navrženém lidovou iniciativou zcela mimo působnost Parlamentu. Nevím, co přesně Zeman kritizuje, resp. jak konkrétně „by se měli občané vyjadřovat k otázkám, které mají být ztvárněny do podoby zákonů“.


Jasnou představu má v tomto ohledu ovšem SPD, jež předložila 15. 12. 2017 do Poslanecké sněmovny návrh ústavního zákona o celostátním referendu, jenž obsahuje jako klíčovou změnu právě požadavek, aby zákony mohly být schvalovány na základě lidové petice bez zapojení Parlamentu. V návrhu se mimo jiné stanoví
Čl. 1
(1) V celostátním referendu lid České republiky rozhoduje
a) o všech věcech vnitřní nebo zahraniční politiky státu,
b) o návrhu zákona, včetně ústavního, nebo
c) o souhlasu k ratifikaci nebo výpovědi mezinárodní smlouvy
(dále jen „referendum“).
Čl. 3
(1) Iniciativa k vyhlášení referenda má formu společné petice oprávněných občanů.
(2) Zástupcem iniciativy je petiční výbor.
(3) Petiční výbor oznámí zahájení sběru podpisů pro návrh na vyhlášení referenda
v Ústředním věstníku České republiky.
(4) Petiční výbor shromáždí podpisy nejméně 100 000 oprávněných občanů nejpoz-ději do 2 let od zahájení sběru podpisů.
Čl. 10
(1) Rozhodnutí přijatá v referendu jsou závazná pro všechny orgány i osoby.
(2) Je-li rozpor mezi zákonem schváleným v referendu a jinými zákony, postupuje se podle zákona schváleného v referendu.
(3) Zákon schválený v referendu smí být změněn nebo zrušen pouze zákonem schváleným v referendu.
(4) O podepisování, platnosti a způsobu vyhlášení zákona schváleného v referendu platí ustanovení čl. 51 a 52 Ústavy České republiky.
(5) Pokud se podle tohoto ústavního zákona koná referendum k vyslovení souhlasu k ratifikaci nebo výpovědi mezinárodní smlouvy podle čl. 1 odst. 1 písm. c), nahrazuje souhlas v takovém referendu vyslovený souhlas Parlamentu.

V druhé části návrhu SPD je návrh úpravy Ústavy ČR, jenž obsahuje jen dva body, které doplňují pravomoci prezidenta a Ústavního soudu v souvislosti s organizací referenda. Citovaná ustanovení, zvláště články 1, odstavec (1)b) a článek 10, od-stavce (2), (3) a (5) návrhu SPD jsou naprosto neslučitelné s ustanoveními článku 2, odstavce (1) a článku 15, odstavce (1) Ústavy ČR, která definují náš politický systém jako zastupitelskou demokracii. Jejich přijetí by znamenalo přesně to, před čím varuje předseda Ústavního soudu, tj. vyřazení parlamentu z jeho funkce a nahrazení jeho funkce všelidovým hlasováním. Návrh SPD je ovšem z řady hledisek legislativní paskvil, mimo jiné proto, že ústavu by nestačilo doplnit o dvě písmena týkající se pravomocí presidenta a Ústavního soudu, ale bylo by nutno ji zásadně přepracovat.

K návrhu SPD je na webové stránce k dispozici stanovisko vlády, jenž začíná slovy
1) Vláda zakotvení úpravy všeobecného referenda do právního řádu České republiky a naplnění možnosti předpokládané čl. 2 odst. 2 Ústavy obecně podporuje, přičemž jde dokonce o jeden z cílů uvedených v jejím programovém prohlášení. Předložený návrh zákona by nicméně vláda mohla podpořit pouze v případě, pokud by byly změněny některá níže zmíněné parametry navrhované úpravy a návrh byl upraven podle dále uvedených připomínek.
po němž následuje velmi kritická analýza návrhu SPD, obsahující všechny možné připomínky procesního i věcného charakteru, včetně klíčové připomínky
5) Mimo jiné i ze všech právě uvedených důvodů vláda zastává názor, že v referendu by neměly být schvalovány právní předpisy.


Kromě výše uvedené neslučitelnosti návrhu SPD celostátního referenda s podstatou naší ústavy existuje ještě jedna, neméně závažná námitka k všelidovému hlasování o zákonech a dalších právních normách.
V případě právních norem přijímaných parlamentem je jasné, kdo návrh podal, kdo a jaké pozměňovací návrhy k němu podal a kdo pro konečné znění normy hlasoval a tedy, kdo za něj nese odpovědnost. Tato skutečnost je klíčová, neboť bez konkrétní odpovědnosti za přijatá rozhodnutí týkající se celé společnosti nemůže demokracie fungovat. U referend iniciovaných lidem, jež se jen vyslovují k parlamentem schváleným zákonům, tato konkrétní odpovědnost stále zůstává.

Ale za výsledky referend iniciovaných lidem bez zapojení parlamentu a jejich dopad na naši společnost by nikdo konkrétní odpovědnost nenesl. To by mělo nedozírné a nepředvídatelné následky a to bychom proto měli rozhodně odmítnout. Je proto velmi varující, že přes tento zásadní nesouhlas s podstatou návrhu SPD zástupci ANO dále vyjednávají s Okamurou o technických parametrech referenda. Můžeme se uklidňovat, že návrh SPD neprojde Poslaneckou sněmovnou, a kdyby ano, pak ho zamítne Senát a v nejhorším případě je zde ještě Ústavní soud, který by ho bezpochyby zrušil, ale není dobré si vůbec s ohněm zahrávat. Ale hlavně je potřeba jasně říci, že tudy rozhodně ne. Možnost vypsání celostátního referenda podle článku 2. odstavce (2) naší ústavy postačuje a není třeba ji rozšiřovat a to právě s ohledem na absenci konkrétní odpovědnosti za výsledky referend iniciovaných lidovou peticí a jejich dopady na celou společnost.