Dají se vlády demokratických zemí nějak účinně donutit, aby dál stát nadměrně nezadlužovaly? Odpověď na tuto otázku se intenzivně hledá zvlášť v posledních dvou letech. Přitom to zdaleka není nový problém. Tendence k zadlužovaní nabyla za posledních třicet let rozměrů předtím nevídaných (s výjimkou válečných období). Krize od r. 2008 pak jen zviditelnila a zdůraznila rozměr a systémový základ tohoto trendu.

Nárůst veřejných dluhů nesporně souvisí se změnou politických procesů v moderních demokratických zemích. Politika a její mechanismy se poněkud vyprázdnily, pokud jde o ideje a principy. Naopak převažuje tendence k mediální (marketingové) zkratce a okamžitým výsledkům ("opatřením").

S velkým zájmem proto sleduji rozličné návrhy, jak se s tímto jevem vypořádat. Například na zřízení "nezávislé" instituce; jakéhosi fiskálního výboru, který by po vzoru nezávislých centrálních bank měl za úkol dbát na odpovědnou rozpočtovou politiku.

Fiskální výbor má svá rizika

Analogie s centrální bankou je však problematická. Ta má totiž za úkol primárně dbát o cenovou stabilitu. V konečném důsledku a v dlouhém období tedy jedná v zájmu všech či naprosté většiny společnosti.

Oproti tomu nezávislost v nastavení fiskální (a tedy i daňové) politiky de facto významně omezuje demokratické možnosti volby. Těžko si představit demokratickou společnost, která by se vzdala práva alespoň v hrubých obrysech řešit otázku daní, sociálních transferů a dalších výdajů prostřednictvím zastoupení občanů. Napadá mě i analogie s proslulým sloganem americké revoluce z 18. století: "No taxation without representation".
Předání pravomocí jakési "nezávislé" fiskální instituci by mohlo dlouhodobě vést dokonce i k opačnému než žádoucímu výsledku. Na jedné straně by se sice nemusela zavděčit voličům a tzv. je uplácet sliby dalších výdajů. Na druhé straně by ovšem mohla stejně ignorovat tlak na udržení daní v rozumné výši. A tím poškodit občany i ekonomiku.
Řešení je proto třeba hledat jinde, v jakési rozpočtové samoregulaci. Lépe řečeno v nastavení takových pravidel, která povedou víceméně automaticky k výdajové umírněnosti. V literatuře a v posledních letech i v praxi najdeme řadu řešení. Viz např. již letité pravidlo v polské ústavě, novější dluhovou brzdu v Německu a podobná pravidla např. ve Španělsku, Maďarsku a jinde. Na mezivládní úrovni pak i nedávno dohodnutý "Fiscal Compact", ke kterému se zatím přihlásilo 25 členských zemí EU.

Setkáváme se tedy s tzv. bilančním typem fiskálního pravidla, které se soustředí na každoročně vyrovnaný rozpočet nebo stanovuje maximální roční deficit jako určité procento HDP. Je však zřejmé, že takové pravidlo může být kdykoli změněno či odvoláno.

Hlídejme raději dluh

Co s tím? Nedávno mě velice zaujala myšlenka, kterou ve své stati "Ekonomie a veřejné finance - potřeba návratu k tržním principům" nadnesl viceguvernér ČNB Vladimír Tomšík. Dovolím si ji zde s autorovým svolením uvést a komentovat.

Vladimír Tomšík navrhuje pravidlo nikoli fiskální, ale dluhové. Tedy strop pro úroveň veřejného dluhu k HDP. Protože i tento přístup má svá rizika - dokud není stropu dosaženo, může se vláda chovat stále neodpovědně - doplňuje jej dalším návrhem. A tím je dluhová daň.

Daně nemohou růst donekonečna. Jejich propojení s dluhem by tedy představovalo určitou brzdu zadlužování. Důležité je přitom zvolit správný typ zdanění. Např. u nepřímých daní je plátcem někdo jiný, než na koho daň fakticky dopadá. Lidé (voliči) si pak těžko dokážou ve své mysli spojit narůstající břemeno nepřímého zdanění se skutečnou příčinou, tj. prohlubujícím se zadlužením veřejných financí.

Daň jako informace

Naopak, jak uvádí Vladimír Tomšík, přímé zdanění prostě má tu výhodu, že lidem dává zcela jasně najevo, že veřejné výdaje jsou financovány jejich penězi a že zvýšení výdajů tedy znamená zvýšení jejich daní. Záleží samozřejmě i na tom, zda převažují daně z práce či z kapitálu. Jestliže v zastupitelské demokracii mají všichni voliči rovné hlasovací právo, potom lze očekávat, že čím bude zdanění progresivnější a čím bude více vychýleno ve směru zdanění kapitálu, tím slabší je působení daní jako hráze růstu veřejných výdajů.
Řešením je proto zavedení speciální účelové daně, která by byla daní přímou a jejíž všechny výnosy by byly využity pouze a výhradně na úhradu úroků z vládního dluhu. A naopak, úroky z vládního dluhu by nesměly být hrazeny z žádných jiných výnosů.

Kouzlo takové brzdy spočívá v adresnosti a srozumitelnosti. Tato dluhová daň by byla pravidlem s pamětí - pravidlo se neohlíží na to, zdali deficity, ze kterých veřejný dluh vznikl, byly nebo nebyly "ospravedlnitelné". Zdali vznikly pouhou rozhazovačností vlád nebo v důsledku fází hospodářského cyklu. Minulé deficity jsou dluhovou daní zohledňovány tak dlouho, dokud nejsou skutečně splaceny.

Vladimír Tomšík doporučuje paušální daň uvalovanou na poplatníky (jakousi daň z hlavy uvalovanou na co největší podmnožinu občanů, nejlépe na všechny dospělé) nebo daň proporcionální k příjmům daňových poplatníků (obdobně jako např. zdravotní pojištění). Proporční charakter daně by bylo vhodné zakotvit již přímo v ústavně zakotveném fiskálním pravidle tak, aby bylo minimalizováno riziko, že se změní na silně progresivní. Tato druhá varianta mi přijde ideální.

Sazba by se každý rok měnila na základě automatického mechanismu tak, aby výnos mohl pokrývat úrokové náklady. Případné přebytky z výběru by zůstávaly na účtu dluhové služby a mohly by v následujícím roce vést k poklesu sazby. Dluhová daň jako fiskální pravidlo tedy neomezuje vládu přímo ve výši aktuálních výdajů, na druhé straně je však velmi přísná v tom smyslu, že penalizuje všechny deficity.

Je zřejmé, že popsaný návrh fiskálního pravidla není všelékem. Veřejné finance jsou komplexní systém, který odráží celkovou dynamiku společnosti. Dosahování rovnováhy nesporně vyžaduje permanentní revizi výdajové i příjmové strany. Nicméně dluhová daň by mohla být impulzem k provedení skutečných reforem jednoduše proto, že penalizuje jakýkoliv systém veřejných financí, který systematicky a dlouhodobě generuje deficity.

Vyšlo v deníku Hospodářské noviny dne 6.3.2012