Na začátku byl jeden dílčí problém: zda prezident má právo nevyhovět návrhu premiéra Babiše na jmenování Miroslava Pocheho ministrem zahraničních věcí. Nechal jsem se přesvědčit, abych rozebral jeden svůj krátký komentář na fb na toto téma, a nakonec je z toho sedmidílný seriál o právním postavení českého prezidenta. První díl mapuje problém, který stál na počátku.

(Psáno na výzvu Roberta Maleckého pro server Hlídací pes,
kde byl tento článek mírně redakčně upraven publikován poprvé.)

     Může prezident odmítnout premiérovi ministra?

     Velmi stručná odpověď: Vždy směl. A dnes už i může.

     Stručná odpověď: Jestliže mohl italský prezident, proč by nemohl český? Článek 92 italské (pozn. 1) a článek 68 odst. 2 české ústavy jsou si přece podobné jak vejce vejci. Navíc italského prezidenta volí pouze parlament, českého lid, kdo z nich má silnější mandát? Právě přímá volba prezidenta zásadně změnila nejen pozici českého prezidenta, ale celý český ústavní systém: Zatímco dřív byl prezident výsledkem dohod v Parlamentu, a proto musel Parlament poslouchat, dnes je volen lidem, Parlament ke zvolení nepotřebuje a je mu fakticky roven - jeho legitimita má stejný zdroj: přímou volbu lidem. To zcela mění jeho reálné možnosti, pozici a roli.



     A nyní totéž podrobně:



     Podle čl. 62 písm. a) Ústavy prezident republiky „jmenuje a odvolává předsedu a další členy vlády a přijímá jejich demisi, odvolává vládu a přijímá její demisi“. Čl. 68 odst. 2 to rozvádí: „Předsedu vlády jmenuje prezident republiky a na jeho návrh jmenuje ostatní členy vlády a pověřuje je řízením ministerstev nebo jiných úřadů.“ (pozn. 2)

Z toho evidentně plyne, že:

     1) členy vlády nesmí jmenovat nikdo jiný, než prezident republiky, a že
     2) prezident republiky nesmí členem vlády jmenovat někoho, koho mu nenavrhl předseda vlády.

Ve spojení s čl. 62 z toho lze bez dalšího dovodit třetí závěr:

     3) Návrhem předsedy vlády je podmíněno nejen jmenování členem vlády, ale i pověření člena vlády řízením konkrétního resortu; protože jde o dvě různé pravomoci, které ne vždy jsou vykonávány společně, musíme se ptát, zda návrhem premiéra je podmíněno i pověření členů vlády „řízením ministerstev nebo jiných úřadů“. A protože čl. 62 jakožto uznávaný konečný výčet všech nekontrasignačních pravomocí (pozn. 3) pověřování členů vlády – na rozdíl od článku 68 - vůbec nezmiňuje, nezbývá než pravomoc ministry pověřovat řízením konkrétních resortů chápat jako dílčí součást pravomoci je jmenovat, a to se vším, co k ní patří, tedy včetně podmíněnosti návrhem premiéra. Nadto účelem čl. 68 je umožnit premiérovi vybrat si spolupracovníky, a kdyby premiér nesměl mluvit do toho, který jím navržený ministr bude řídit který resort, bylo by to s tímto účelem v příkrém rozporu.

Snad nikdo nebude zpochybňovat čtvrtou danost, totiž že:

     4) Ministrem smí být jen osoba fyzická a kompetentní v tom smyslu, že by měla být alespoň svéprávná a gramotná; to plyne z hlavního účelu (jakékoli) ústavy, a tím je zajistit chod státu - jmenování ministra objektivně nekompetentního by bylo s tímto účelem v rozporu.



     Z textu Ústavy bohužel bez dalšího jednoznačně nedovodíme to, co nás nejvíce zajímá, totiž nakolik je prezident republiky vázán návrhem premiéra na jmenování člena vlády. Máme dvě možné varianty řešení s jednou možnou modifikací: podle jednoho názoru je prezident republiky návrhem premiéra vázán a musí mu vyhovět (říkejme tomu třeba koncept řízeného prezidenta); jeho modifikovaná verze říká, že prezident je oprávněn a současně povinen návrh posoudit a právně vadný návrh odmítnout (koncept úřednického prezidenta). Druhá varianta říká, že vláda je výsledkem dohody prezidenta s jím jmenovaným premiérem, protože prezident sice nemá právo si nějaký návrh vynutit, ale má právo jakýkoli návrh premiéra odmítnout, a premiérovi pak nezbude, než navrhnout někoho jiného (koncept politického prezidenta).

Dílčí otázkou pak je, zda premiérův návrh musí být učiněn písemně a zda premiér smí dát prezidentovi na výběr mezi různými kandidáty.
.


     Základní argument zastánců konceptu řízeného prezidenta je gramatický: Indikativ v právní řeči znamená normu, příkaz, a protože nikde není výslovně uvedeno, že prezident "může jmenovat" ani není nikde výslovně uvedeno, že „může návrh odmítnout“, pak je prý prezident povinen jmenovat toho, koho si premiér žádá. A navíc prezident jako orgán veřejné moci přece smí jen to, co je mu dovoleno, a odmítnout návrh mu dovoleno není. Tuto argumentaci lze snadno vyvrátit:

1)     Článek 2 odst. 3 Ústavy zní: "Státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon" - ale není tam napsáno "které výslovně stanoví zákon". Proto možnost prezidenta odmítnout návrh premiéra nemusí být uvedena v Ústavě výslovně, postačí, jestliže k ní lze dospět hodnověrným výkladem. Nadto „uplatněním moci“ vůči občanům je až samotné jmenování někoho ministrem a nikoli jednání, které jmenování předcházelo. Ostatně, třeba o koaličních smlouvách se Ústava rovněž vůbec nezmiňuje, natož aby je výslovně dovolovala, a jsou snad proto nedovolené?

2)     Slovo "jmenuje" skutečně představuje příkaz. Ale tento příkaz nařizuje někoho ministrem jmenovat, nikoli jmenovat konkrétní premiérem navrženou osobu. Prezident se nesmí inspirovat Ludvíkem XIV., králem Slunce, a rozhodnout se, že bude vládnout osobně, bez premiéra a bez ministrů, a nejmenovat ministrem nikoho, protože nějaká vláda a nějací ministři existovat musí. Povinně. Čili prezident není povinen jmenovat každého, kdo je mu navržen, ale pokud jmenování odmítne, musí si vyžádat jiný návrh a premiér má povinnost mu jiný návrh dát.

     Slovo "návrh" bývá naopak základním argumentem zastánců konceptu politického prezidenta. Návrh je jen jiné slovo pro nabídku, koncept, nápad, je to něco, co má být teprve posouzeno, něco, s čím lze pracovat, něco, o čem se lze dohadovat, co lze měnit, něco, co se stane hotovou věcí až poté, co to schválí adresát návrhu. Ostatně, jaký by to mělo smysl, aby prezident byl povinen návrh premiéra přijmout? Pokud by ústavodárce chtěl, aby složení vlády bylo výhradně věcí premiéra a prezident mu do něho nesměl mluvit, tak by přeci do Ústavy napsal rovnou, že předsedu vlády jmenuje prezident a ministry si pak jmenuje předseda vlády sám. Bylo by to regulérní, korektní a nejjednodušší řešení, ale náš ústavodárce je nezvolil.

     Jsouce si toho vědomi, zastánci konceptu řízeného prezidenta svůj postoj změkčují v tom smyslu, že prezident je oprávněn, či spíše povinen odmítnout kandidáta, který nesplňuje kvalifikační předpoklady. Tato modifikace vnímá celé jmenování vlády jako jakési správní řízení, ve kterém je prezident degradován na úředníka, jehož úkolem je pouze přezkoumat a potvrdit formální bezvadnost premiérova návrhu a který sám vůbec nesmí jednotlivé kandidáty nad tento povinný rámec posuzovat.

I to lze snadno vyvrátit: Ústava se neřídí správním ani žádným jiným procedurálním předpisem, Ústava je všem zákonům nadřazena a nelze ji jejich prostřednictvím přetvářet. Nadto premiér navrhující prezidentovi ministra zde vystupuje jako orgán státu jednající s jiným orgánem státu a neuplatňuje vůči prezidentovi svůj soukromý nárok na jmenování ministra.

Paradoxně a svým zastáncům navzdory, koncept úřednického prezidenta jen potvrzuje tezi, že prezident do jmenování ministrů mluvit smí: lze totiž tvrdit, buď že prezident něco smí, nebo že něco nesmí, ale pro "trochu smí a trochu nesmí" nenajdeme v Ústavě žádnou oporu. Dejme tomu, že by premiér navrhl na ministra svého psa. To nesmí a ani nemůže, takový návrh by vůbec nebyl platným návrhem. Pokud by ale takový návrh prezident vzal vážně a zamítnul jej s odůvodněním, že pes ministrem být nesmí, nenašli bychom v Ústavě žádné vodítko, kde udělat hranici mezi přípustným a nepřípustným návrhem. Když nesmí být ministrem pes, co třeba alkoholik? A co lékaři uznaný psychopat? A analfabet? Co trestně stíhaná osoba? A co když je navržený ministr prostě jen buran, nosí do sandálů ponožky, nemyje se a jeho fyzickou přítomnost pozná i slepý pouhým čichem? V Ústavě nenajdeme žádný základ, jak určit, kde končí úřednické posouzení přípustnosti návrhu a kde začíná politické posouzení osobnosti kandidáta (nemluvě o tom, že svůj alkoholismus, analfabetismus, zálibu v porušování zákonů či buranství může potenciální ministr vždy vydávat za projev svého politického názoru). Není podle čeho tu hranici závazně určit, vždy půjde o arbitrární rozhodnutí. A kdo bude tím arbitrem? Navrhující premiér jím být nemůže, ten je zaujatý pro svůj návrh. Opoziční politici také ne, ti zase mají v popisu práce být zaujatí proti návrhu. Mají jím být odborníci na Ústavu, kteří si v domnění, že když se něco nikdy nestalo, tak se to ani stát nesmí, začnou cucat z prstu jakési ústavní zvyklosti? Ostatně, kdo řekl, že ministrem smí být pouze člověk a ne pes? Řekla to Ústava nebo si to vycucal z prstu autor tohoto článku?

Ústava jednoho takového arbitra ale přeci jenom zná: prezidenta republiky – právě proto nechává ministry jmenovat s konečnou platností až jím a nesvěřuje jejich výběr výlučně do rukou premiéra. Už v době, kdy byl prezident volen Parlamentem, přeci byl vnímán především jako arbitr či moderátor, jehož úkolem je tlačit rozhádané strany ke kompromisu. A možnost Sněmovny prezidentem jmenovanou vládu jako celek odmítnout je pak pojistkou proti nesoudnému prezidentovi – odmítnutí důvěry vládě totiž není ani tak ostudou této vlády, ale zejména je ostudou prezidenta, který ji jmenoval a pro kterého její odmítnutí může znamenat i dílčí ztrátu autority a s ní i vlivu.

     Lze uzavřít, že platí koncept koncept politického prezidenta - platí, že složení vlády je výsledkem dohody premiéra a prezidenta.

Může se stát, že prezident všechny premiérovy návrhy okamžitě akceptuje, může se stát, že na některých kandidátech se neshodnou. O těchto jménech se veřejnost nemusí nikdy dozvědět, o těchto jednáních nemusí existovat žádný záznam. Premiér ale může mít zájem dát najevo, že za nějakého kandidáta skutečně bojoval, a navrhnout jej písemně, popř. i veřejně, a přimět tak prezidenta, aby jej obdobným způsobem odmítl. Podobně může mít premiér zájem dát prezidentovi písemný či veřejný alternativní návrh. Dát nějaký návrh písemně znamená mít o tom záznam, důkaz. Jinak žádný návrh sám o sobě být písemný nemusí, Ústava žádnou jeho formu nepředepisuje. V praxi však bývá závěrečný, s prezidentem předjednaný návrh, podáván písemně, aby nemohl být zpětně zpochybněn. Z obdobných důvodů se ministrům předávají písemné jmenovací dekrety a ministři podepisují svůj slib, ačkoli ani pro jmenování, ani pro slib Ústava rovněž nepředepisuje písemnou formu. (pozn. 4) Tolik jen stručně k otázce, zda premiérův návrh na jmenování, resp. pověření ministra musí být písemný a zda smí být alternativní.

     Právo odmítnout navrženého ministra tedy měl prezident republiky vždy. Parlamentem volený prezident užíval svého práva odmítnout premiérem navrženého ministra velmi úsporně, nadto většina jeho zásahů se děla za zavřenými dveřmi ještě před podáním formálního návrhu, až mohl vzniknout dojem, jako by toto právo snad ani neměl. Prezident zvolený lidem si však může dovolit využívat své pravomoci mnohem intenzivněji, protože prezident zvolený lidem se sám stává výrazným politickým hráčem a své chování tomu přizpůsobuje. Je však otázkou, zda v situaci, kdy se prezident stává politickým hráčem, může i nadále zůstat politickým arbitrem.





======================

Poznámky:

(1)     Článek 92: "Vláda republiky se skládá z předsedy rady a ministrů, kteří společně tvoří ministerskou radu. Prezident republiky jmenuje předsedu ministerské rady a na jeho návrh ministry."

Celý text italské ústavy: https://www.senato.it/documenti/repository/istituzione/costituzione_inglese.pdf

(2)     Pro úplnost, článek 68 má i pátý odstavec, který je obsahově takřka identický: zatímco čl. 68 odst. 2 podrobněji rozvádí jmenování vlády při jejím vzniku, článek 68 odst. 5 identicky a poněkud nadbytečně upravuje případné změny ve složení (již existující a pokračující) vlády.

Celý text české Ústavy:
http://www.psp.cz/docs/laws/constitution.html

(3)     Článek 62 představuje obecný, uzavřený výčet všech nekontrasignačních pravomocí prezidenta, zatímco článek 63 představuje obecný, otevřený výčet všech kontrasignačních pravomocí prezidenta.

(4)     Písemné jmenování ministrů formou dekretu prezidenta např. požadoval čl. 46 francouzské Ústavy z roku 1946.