Na začátku byl jeden dílčí problém: zda prezident má právo nevyhovět návrhu premiéra Babiše na jmenování Miroslava Pocheho ministrem zahraničních věcí. Nechal jsem se přesvědčit, abych rozebral jeden svůj krátký komentář na fb na toto téma, a nakonec je z toho sedmidílný seriál o právním postavení českého prezidenta. Šestý díl je dokončením dílu pátého, snad není stejně nudný, a rozebírá zbylý ze šesti základních vztahů, ten, který nás nejvíc zajímá, to jest vzájemný vztah prezidenta a vlády v československém, resp. českém ústavním právu.

(Psáno na výzvu Roberta Maleckého pro server Hlídací pes, kde byla tato série článků zveřejněna poprvé)

F.     Prezident versus vláda

     Prezident společně s vládou představuje výkonnou moc. Prezident vládu určuje i sesazuje, je ale politicky limitován tím, že vláda musí mít důvěru Poslanecké sněmovny a přebírá vůči ní i politickou odpovědnost za prezidentova exekutivní rozhodnutí.

     Obecně:

     Československo při svém vzniku přejalo rakouský parlamentní vládní systém. Prezidentova politická neodpovědnost sice byla latentně přítomna už v Prozatímní ústavě ze 14. listopadu 1918, a to v podobě povinné kontrasignace prezidentových rozhodnutí, ale až ústava z 29. února 1920 výslovně konstatovala, že „president není odpovědný z výkonu svého úřadu. Z projevů jeho souvisících s úřadem presidentovým odpovídá vláda“;(pozn. 58) současně prezidenta učinila součástí "moci vládní a výkonné", když jej společně s vládou zařadila do takto nazvané hlavy třetí.

Vlastní vztah prezidenta a vlády v rámci exekutivy ústava z roku 1920 vymezila tak, že vyjmenovala všechny prezidentovy pravomoci a stanovila, že "(v)eškerá moc vládní a výkonná, pokud ústavní listinou nebo zákony … není a nebude výslovně vyhrazena presidentovi republiky, přísluší vládě".(pozn. 59) Prezident měl právo předsedat schůzím vlády a vyžadovat si od členů vlády „písemné zprávy o každé věci, která náleží do oboru jejich působnosti“ či si je „zvát k poradě“. (pozn. 60)

     Ústava z 9. května 1948 přinesla jen dílčí posun: učinila z vlády „nejvyšší orgán moci vládní a výkonné“, čímž prezidenta nepřímo „exkomunikovala“ z exekutivy (protože jako hlava státu nemůže stát ani formálně níž, než vláda) a obě instituce, prezident i vláda, získaly v rámci ústavy samostatné, rovnocenné kapitoly; zachovala však prezidentovu neodpovědnost a jeho právo vládě předsedat a požadovat od ní informace.(pozn. 61, 62) Také přinesla individuální odpovědnost ministrů: nově mohl parlament vyjádřit nedůvěru i jednotlivému členu vlády; tím se oslabilo pojetí vlády jako kolektivně odpovědného orgánu.(pozn. 63) Ostatní prvky vztahu prezidenta a vlády zachovala tzv. Ústava 9. května beze zbytku, protože mocenský převrat v únoru 1948 se odehrál v rovině politické, nikoli právní, a nový režim ještě celých dalších 12 let bez problému fungoval v „buržoazně demokratických“ kulisách.

     Zásadní rozchod nejen s parlamentním systémem vlády, ale i s formální dělbou moci přinesla až ústava z roku 1960. Nejenže zavedla vedoucí úlohu KSČ, kterou relativizovala sama sebe, ale kodifikovala zcela nový ústavní systém vyjádřený v článku 2 odst. 2 a 3 ústavy: „(2) Státní moc vykonává pracující lid zastupitelskými sbory, které jsou jím voleny, jím kontrolovány a jemu odpovědny. (3) Zastupitelské sbory pracujícího lidu v Československé socialistické republice jsou: Národní shromáždění, Slovenská národní rada a národní výbory. Od nich je odvozena pravomoc ostatních orgánů státu.“ Princip dělby moci byl nahrazen principem „dělby práce“.(pozn. 64) V důsledku toho se stal prezident odpovědný parlamentu, odpadla kontrasignace a odpovědnost vlády za prezidenta, vláda byla potvrzena jako nejvyšší orgán výkonné moci a její „rozchod“ s prezidentem byl dokonán.(pozn. 65)

     Teprve platná Ústava přinesla od 1. ledna 1993 návrat k prvorepublikové tradici. Kromě toho, že:
-     prezident se opět stal součástí výkonné moci;(pozn. 66)
-     vláda byla nově definována pouze jako „vrcholný“ orgán výkonné moci (aniž by bylo stanoveno, kdo bude místo ní „nejvyšší“);
-     prezident se opět stal politicky neodpovědným a v návaznosti na to se politická odpovědnost za prezidenta se vrátila vládě;(pozn. 67) a že
-     došlo k obnovení výlučně kolektivní odpovědnosti vlády (Sněmovna smí svrhnout vládu jen jako celek),

přinesla Ústava i několik výrazných odchylek od prvorepublikové tradice:
-     zjevně v důsledku nepochopení fungování parlamentního systému první republiky ponechala v platnosti v roce 1948 zavedenou povinnost nově jmenované vlády požádat Sněmovnu o výslovné vyjádření důvěry a tím zcela znemožnila existenci úřednických vlád (viz pasáž Parlament versus vláda v 5. díle);
-     zbavila prezidenta práva vládě předsedat, které měl nepřetržitě od vzniku Československa až do jeho zániku, a ponechala mu pouze právo se schůzí vlády zúčastnit a vyžadovat si od ministrů zprávy a projednávat s nimi vládní záležitosti;(pozn. 68)
-     zcela záměrně posílila premiéra, když mu dala právo mluvit do složení své vlády; a
-     kontrasignaci jako předpokladu jejich platnosti podřídila pouze část prezidentových rozhodnutí.

Problematiku kontrasignace a vliv premiéra na složení vlády je třeba rozebrat podrobněji.

     Kontrasignace

     Podle ústav z let 1920 a 1948 podléhaly kontrasignaci všechny prezidentovy „úkony moci vládní a výkonné“.(pozn. 69) Kontrasignaci poněkud paradoxně vyžadovaly i jmenovací a propouštěcí dekrety ministrů včetně premiéra (s tím, že kdyby se premiér zdráhal spolupodepsat vlastní propouštěcí dekret, mohl by jej spolupodepsat jeho nástupce).(pozn. 70) Vláda dokonce odpovídala nejen za prezidentovy úkony, ale obecně za všechny „projevy souvisící s úřadem presidentovým“(pozn. 71) – počítalo se totiž i s odpovědností vlády za ty prezidentovy projevy, které z podstaty věci spolupodepsat nelze, a to proto, že buď byly prezidentem učiněny pouze ústně, nebo proto, že vůbec nešlo o (právní) úkony (např. účast prezidenta na demonstraci).

Platná ústava přinesla zásadní změnu – spolupodpis člena vlády vyžadují jen některá prezidentova rozhodnutí.(pozn. 72) Autorovi tohoto článku se nepodařilo nalézt účel či jinou logickou metodu, podle které byly pravomoci rozčleněny na tzv. kontrasignační, jejichž otevřený výčet obsahuje článek 63, a nekontrasignační, jejichž konečný výčet obsahuje článek 62 Ústavy. Neobstojí ani hypotéza, že příčinou bylo pojetí prezidenta jako orgánu, který je sice součástí exekutivy, ale současně stojí jako hlava státu i nad ní a nad ostatními mocemi, zákonodárnou a soudní. To by platilo, pokud by kontrasignaci podléhala pouze rozhodnutí týkající se výlučně exekutivy a ne např. jmenování soudců (někdo by to mohl vnímat jako zásah do moci soudní) nebo vyhlášování voleb (zásah do moci zákonodárné) nebo amnestie (opět zásah do moci soudní). Snad nejvíce absurdní je, že k rozpuštění Poslanecké sněmovny prezident kontrasignaci nepotřebuje, ač jde o akt navýsost politický a volní, zatímco k vyhlášení voleb kontrasignaci mít musí, ač jde o formalitu povinně následující po rozpuštění Sněmovny a kontrasignovat ji zákonitě bude premiér vlády v demisi a bez důvěry Sněmovny.

     V souvislosti s kontrasignací je ale třeba zmínit ještě jeden posun, a to posun zcela zásadní, byť ho z žádného ústavního ustanovení přímo nevyčteme: tímto zásadním posunem je změna chápání podstaty a účelu kontrasignace jako takové. Za rakouské monarchie kontrasignace osvědčovala, že císařův úkon se děje v souladu se zákonem, šlo o úkon čistě právní. Proto také František Josef I. povinné kontrasignaci navzdory disponoval reálnou, v podstatě bezbřehou exekutivní mocí. Kontrasignace však měla smysl: císaře nelze soudit, nelze proti němu vést impeachment, ale proti ministrovi, který svým (spolu)podpisem převzal právní odpovědnost za císařovo rozhodnutí, impeachment či jiné právní řízení vést lze.

Toto pojetí však ztrácí logiku v okamžiku, kdy právní odpovědnost vlády za úkony hlavy státu se změní (zavedením možnosti impeachmentu proti prezidentovi) nebo přeroste (faktickým zbavením hlavy státu politické moci) v odpovědnost politickou. Přeroste-li právní odpovědnost vlády za úkony hlavy státu z právní odpovědnosti v odpovědnost politickou, musí zákonitě i kontrasignace přerůst z čistě právního prostředku v prostředek politický, takový, který umožní vládě zabránit hlavě státu učinit nějaké zcela legální, ale z politických důvodů vládou nechtěné rozhodnutí. Protože prezidenti, pokud vyloženě nechtějí vyvolat politický střet s vládou, což zpravidla nechtějí, raději k rozhodnutí, jehož kontrasignaci nemají předem přislíbenu, vůbec nepřistoupí, je obtížné říci, kdy kontrasignace začala být vnímána nejen jako úkon právní, ale i politický. Dnes je však názor, že kontrasignaci lze odmítnout jen pro rozpor prezidentova rozhodnutí se zákonem, zastáván jen okrajově.(pozn. 73) Autor tohoto rozboru zastává názor, že kontrasignaci je dnes třeba chápat jako politické rozhodnutí sui generis, protože vláda v situaci, kdy lze prezidenta podrobit impeachmentu, nese za prezidenta toliko politickou, ale nikoli právní odpovědnost; jako taková kontrasignace může hrát klíčovou roli v českém ústavním systému.

     Utváření a sesazování vlády

     Na začátku každého vládního bytí je jmenování. Na konci demise či odvolání.

Odvolání je zrcadlovým aktem ke jmenování a děje se z iniciativy odvolávajícího. Existuje-li pravomoc někoho odvolat, pak zpravidla přísluší tomu, kdo má pravomoc dotyčného jmenovat. Iniciátorem demise je naopak ten, kdo chce nebo musí odejít. Demise vyžaduje přijetí (tím se liší od abdikace) - ani ministr nemá právo jen tak se vším "seknout"; k přijetí demise bývá zpravidla kompetentní osoba, která má právo dotyčného odvolat. Na přijetí demise není právní nárok, často ale existuje tam, kde demisi podává někdo, kdo má povinnost ji podat. Demise bývá často používána jako politický prostředek k posílení vlastní pozice. Ne vždy to ale musí vyjít - stačí připomenout "úspěšnou" demisi ministrů v únoru 1948.

     Prezident neměl v Československu právo jmenovat vládu odjakživa: podle článku 14 prozatímní ústavy z 13. listopadu 1918 "(m)oc výkonná a nařizovací přísluší 17členné vládě, jejíž předsedu a členy (ministry) volí Národní shromáždění." Nešlo o omyl, šlo o jeden ze zásadních politických sporů té doby, který vyústil v novelu prozatímní ústavy, která zrušila volbu vlády Národním shromážděním a dala právo "jmenovat a propouštět" předsedu a členy vlády prezidentovi.(pozn. 74)

Všechny další československé ústavy až do roku 1992 dávaly prezidentu republiky právo jmenovat a odvolávat vlády a jejich členy bez omezení (omezovala jej samozřejmě politická situace a nutnost, aby vláda byla přijatelná pro parlament, ale neomezovalo jej právo).(pozn. 75) Nechme mluvit Emila Sobotu, dlouholetého ředitele politického odboru Kanceláře prezidenta republiky za TGM a Edvarda Beneše, který byl za války i spojkou mezi Benešem a Háchou, za což byl popraven v Kobylisích těsně před koncem války, který znal prvorepublikovou praxi z první ruky:

"Pokud se jmenování členů vlády týče, má se věc především tak, že si president republiky nedal vzíti právo účastniti se na výběru osob jednotlivých ministrů. President sice nezasahoval doposud do spontánního vývoje parlamentních většin; nestavěl se proti koalicím, které parlament vynesl na povrch, nevyvolával krisi, aby si vynucoval jinou vládní většinovou sestavu, krisi, která by vedla buďto ke kapitulaci takové koalice spontánně vytvořené, anebo k rozpuštění parlamentu a novým volbám. Ale když taková většina byla, president dbal toho, aby jeho jmenovací právo nezůstalo pouhou formalitou. Zpravidla se věc vyvíjela tak, že president jednal s politikem, který se mu presentoval jako osobnost organisující novou parlamentní většinu, a vyžádal si od něho návrh listiny ministrů. ... Ministerskou listinu, které se mu předkládá, president právem může pokládati toliko za podklad svého jednání s navrhujícím politikem."(pozn. 76)

A k propouštění členů vlády:

"Pokud se propouštění vlády týče, nutno zdůrazniti především, že president republiky jest státoprávně také zde vlastním subjektem tohoto práva, a že mu i zde patří plná iniciativa. President by nemusil vyčkati žádosti o demisi, kdyby chtěl vládu či jednotlivé její členy propustiti."(pozn. 77)

Pokud se týče situací, kdy prezident měl nejen právo, ale i povinnost vládu či jejího člena odvolat, již za první republiky se uznávalo, že prezident má takovou povinnost (pouze) tehdy, pokud vláda podala či měla podat demisi proto, že takovou povinnost měla, tj. v případě ztráty důvěry poslanecké sněmovny. Do třetice Emil Sobota:

"... kdyby poslanecká sněmovna vyslovila vládě nedůvěru podle § 78 ústavní listiny. Toto ustanovení sice nepraví výslovně, že president republiky musí vládu, která projev nedůvěry utrpěla, propustiti. Ale z toho, že tento paragraf vládě ukládá, aby ihned podala demisi, a presidentu, aby určil, kdo vede vládní věci, pokud nová vláda nebude ustanovena, je jediný závěr, totiž, že starou vládu president musí propustiti. Ovšem s hlediska práva nebylo by vyloučeno, aby ... pověření ... president dal vládě dosavadní, aby rozpustil … sněmovnu ... a kdyby volby ... daly mu a dosavadní vládě za pravdu, aby ji znovu jmenoval ve stejném osobním složení."(pozn. 78, 79)

     Teprve současná Ústava omezila prezidenta při jmenování ministrů na návrh premiéra a výslovně stanovila situace, kdy má prezident povinnost vládu či jejího člena vlády odvolat, potažmo přijmout jejich demisi.(pozn. 80) Avšak uvědomíme-li si, že jmenování a odvolávání vlád a jejich členů patří mezi ty pravomoci, které (nově) nevyžadují kontrasignaci, shledáme, že ve výsledku se oproti prvorepublikové ústavě nic zásadního nezměnilo, pouze toho bylo dosaženo jiným způsobem: za první republiky prezident měl právo sestavit vládu a neměl povinnost vyhovět premiérovým návrhům, ale kdyby chtěl do vlády jmenovat někoho premiérovi navzdory, nezískal by kontrasignaci. Dnes kontrasignaci nepotřebuje, ale nesmí nikoho jmenovat bez premiérova návrhu. Výsledek je v obou případech stejný: Ve vládě se nemůže objevit nikdo, s kým by nesouhlasili prezident i premiér.

     Jedinou skutečně reálnou změnou, kterou přinesla současná Ústava, je posílení pozice premiéra vůči členům vlády: zatímco prvorepublikoví premiéři sice mohli odvolání svého ministra navrhnout, ale nemuseli s takovým návrhem u prezidenta uspět, dnes je prezident povinen návrhu premiéra na odvolání člena vlády vyhovět(pozn. 81) (samozřejmě za předpokladu, že premiér řekne i B, totiž kdo má daného ministra nahradit). A novinkou je též to, že dnes smí člen vlády podat demisi jen prostřednictvím premiéra.(pozn. 82) Pokud to někomu připadá pouze jako drobná kosmetická změna, ať si zkusí představit, jak by se vyvíjel puč v únoru 1948, kdyby Klement Gottwald měl právo demise ministrů Edvardu Benešovi nepředat, popř. kdyby měl právo kohokoli z vlády kdykoli vyhodit a prezident Beneš by měl povinnost mu vyhovět.

     Na tomto místě bychom mohli tuto analýzu, vyprovokovanou neskromným chováním kandidáta na ministra zahraničních věcí Miroslava Pocheho, ukončit. Hned v úvodu jsme si ukázali, že "nároku" být jmenován ministrem nesvědčí gramatický výklad, z dalšího rozboru je zřejmé, že mu nesvědčí ani žádná zvyklost, ba právě naopak, povinný návrh premiéra je v českém právním prostředí novinkou zavedenou až od roku 1993, nepotvrdilo se, že právo premiéra nadiktovat si ministry by bylo klasickou součástí parlamentního systému, jak se tím často ohánějí političtí odpůrci současného prezidenta, popř. zastánci vlády politických stran, ale naopak jeho dílčí deformací, a neexistuje proto žádný důvod vykládat ustanovení čl. 68 odst. 2 restriktivně ve vztahu k jeho jazykovému obsahu, protože prezident získal, oproti všem svým předchůdcům, mimořádně silnou politickou legitimitu, srovnatelnou pouze s legitimitou samotného Parlamentu jako celku.

     Když už jsme se ale dostali až sem a podrobili český ústavní systém tak rozsáhlému zkoumání, byť kvůli jednomu dílčímu problému, byla by škoda nepokusit se celý výklad uzavřít nástinem současného českého ústavního modelu a jeho fungování poté, co byla zavedena přímá volba prezidenta republiky.

======================

Poznámky:

(58)     Viz § 10 ústavy 1918 a §§ 66 a 68 ústavy 1920. V dané souvislosti jistě chybí za zmínku, že neodpovědnost rakouského císaře ústavně zakotvena byla již od roku 1867, dokonce byl ústavně zakotven i jeho slib, ergo dost dobře nelze tvrdit, že se v roce 1918 nebylo ohledně prezidentovy odpovědnosti čím inspirovat; viz základní zákon státní č. 145/1867 ř.z.. o užívání moci vládní a vykonávací: http://spcp.prf.cuni.cz/lex/145-1867.htm

(59)     Viz § 64 odst. 2 ústavy 1920.

(60)     Viz §§ 82 a 83 ústavy 1920.

(61)     Viz čl. VII. a §§ 74 odst. 2, 76 a 77 ústavy 1948.

(62)     Někde zde je zřejmě možno hledat počátek pojetí, přežívajícího dodnes, že prezident jako hlava státu stojí mimo všechny tři složky moci a současně nad nimi, když do všech třech nějakým způsobem zasahuje (smí vetovat zákony, smí předsedat vládě, smí udělovat milosti); je to pojetí možné, ale parlamentnímu modelu vlády cizí.

(63)     Viz čl. 86 odst. 2 ústavy 1948.

(64)     „Nejvyššími státními orgány naší socialistické republiky budou podle návrhu ústavy nadále Národní shromáždění, president republiky a vláda. Ze vzájemných vztahů těchto orgánů odstraňuje nová ústava formální pozůstatky někdejší dělby moci. Vychází z toho, že v socialistickém státě jsou to orgány jedné nedílné moci pracujícího lidu. (Potlesk.) Proto také jejich vztahy se zakládají na dělbě práce a odpovědnosti, na stálé součinnosti při plnění společenských úkolů, při čemž ústava stanoví zásadu odpovědnosti presidenta republiky a vlády Národnímu shromáždění, jakožto nejvyššímu zastupitelskému sboru.“ – poslanec Jiří Hendrych jako zpravodaj představuje 11. července 1960 Národnímu shromáždění návrh ústavy, vzápětí schválený, viz:
http://www.psp.cz/eknih/1960ns/stenprot/002schuz/s002003.htm

(65)     Viz čl. 61, 66 a 70 ústavy 1960 a čl. 60, 66, 69 a 70 úst. zák. 1968.

(66)     Viz Hlava třetí jako celek, čl. 54 odst. 1 a čl. 67 platné Ústavy. Za zaznamenání stojí, že platná Ústava nepřevzala ustanovení § 64 odst. 2 ústavy 1920, resp. § 74 odst. 2 Ústavy 1948, že veškerá moc vládní a výkonná, pokud není vyhrazena prezidentu republiky, přísluší vládě, a pravomoci vlády vůbec nijak blíže nevymezila. Nějaký opravdu velmi jedovatý perfekcionista by tak mohl i tvrdit, že vláda žádné pravomoci nemá, vyjma pravomoci vydávat nařízení podle čl. 78 Ústavy.

(67)     Viz čl. 54 odst. 3, čl. 63 odst. 3 a 4 platné Ústavy.

(68)     Viz čl. 64 odst. 2 platné Ústavy.

(69)     Viz § 68 ústavy 1920, resp. § 78 ústavy 1948.

(70)     Emil Sobota, Československý president republiky - státoprávní instituce a její život, Orbis, Praha 1934, str. 121 - 122

(71)     Viz § 66 ústavy 1920, resp. § 76 ústavy 1948.

(72)     Viz čl. 62 a 63 Ústavy.

(73)     Tento spor se projevil v souvislosti s amnestií Václava Klause z 1. ledna 2013, kdy řada ústavních právníků zastávala názor, že premiér Nečas neměl povinnost amnestii spolupodepsat a k té by pak vůbec nedošlo, viz např.:
https://www.novinky.cz/domaci/289774-necas-mohl-klause-klidne-zastavit-mini-ustavni-pravnici.html
Pokud je autorovi známo, opačný názor zastával jen dotčený premiér Petr Nečas (kterého nelze v daném kontextu, podobně jako autora tohoto textu, který v té době byl poradcem prezidenta, považovat za nezaujatého) a Zdeněk Koudelka.

(74)     Viz zákon č. 271/1919 Sb., kterým se mění zákon o prozatímní ústavě, dostupný např. zde: https://www.beck-online.cz/bo/chapterview-document.seam?documentId=onrf6mjzge4v6mrxge

(75)     Viz § 64 odst. 1, bod 6. a §§ 70 a 72 ústavy 1920; čl.VII a § 74 odst. 1, bod 6. a §§ 84 a 86 ústavy 1948; čl. 62 odst. 1, bod 6. a čl. 70 odst. 1 ústavy 1960; a čl. 61 odst. 1, písm. g/ a čl. 71 a 73 úst. zák. 1968.

(76)     Emil Sobota, op. citace, str. 111 - 112.

(77)     Emil Sobota, op. citace, str. 117.

(78)     § 78 odst. 1 ústavy 1920 zněl: "Vyslovila-li poslanecká sněmovna vládě nedůvěru anebo zamítla-li vládní návrh na vyslovení důvěry, musí vláda podati demisi do rukou presidenta republiky, který určuje, kdo vede vládní věci, pokud nová vláda nebude ustavena.".

(79)     Emil Sobota, op. citace, str. 117 - 118.

(80)     Viz čl. 73 odst. 2 a 3 a čl. 75 platné Ústavy.

(81)     Viz čl. 74 platné Ústavy.

(82)     Viz druhá věta čl. 73 odst. 1 platné Ústavy.