Na začátku byl jeden dílčí problém: zda prezident má právo nevyhovět návrhu premiéra Babiše na jmenování Miroslava Pocheho ministrem zahraničních věcí. Nechal jsem se přesvědčit, abych rozebral jeden svůj krátký komentář na fb na toto téma, a nakonec je z toho sedmidílný seriál o právním postavení českého prezidenta. Čtvrtý díl se věnuje odpovědnosti, zejména prezidentově neodpovědnosti politické a odpovědnosti právní.

(Psáno na výzvu Roberta Maleckého pro server Hlídací pes,
kde byl tento článek mírně redakčně upraven publikován poprvé.)

     Je evidentní, že v ústavních systémech vlády hrají zásadní roli odpovědnostní vztahy, v systému parlamentním - zdánlivě - dokonce mnohem výrazněji než v systému prezidentském, a v našem výkladu se jim nelze nevěnovat i z obecného hlediska. Naopak, obecný výklad o odpovědnosti je ideální látka k uzavření obecného výkladu o ústavních systémech a současně bude dobrým úvodem k výkladu o ústavě české.

Je třeba rozlišovat odpovědnost politickou a odpovědnost právní.

     Politická odpovědnost

     Politickou odpovědnost si definujme jako odpovědnost za legální politická rozhodnutí, tedy rozhodnutí, která neporušují žádnou právní normu, ale i přes svoji legalitu mohou být z nějakého důvodu vnímána jako špatná, popř. mohou opravdu objektivně špatná být. Protože se váže k legálním rozhodnutím, není politická odpovědnost doprovázena žádnou právní sankcí, ale pouze sankcí politickou: ztrátu důvěry parlamentu, vynucením demise, prohru v příštích volbách, odepření jmenování do funkce, morální či historické odsouzení. Politická odpovědnost vždy zůstává v politické, popř. morální rovině, protože jejím obsahem zásadně není porušení nějakého příkazu – např. nikdo nemůže přikázat parlamentu přijmout nějaký zákon (výjimkou je referendum) a činit ho právně odpovědným za jeho nepřijetí, nikdo nemůže přikázat poslanci, že má pro nějaký zákon hlasovat a činit ho právně odpovědným, že pro něj nehlasoval, nikdo nemůže přikázat vládě či jejímu členu rozhodnout v mezích zákona určitým způsobem a činit je právně odpovědnými za nesplnění takového příkazu ... proto odpovědnost za politická rozhodnutí, popř. nerozhodnutí musí zůstat pouze politická. Proto je také tento typ odpovědnosti spojován pouze s těmi, kdo politická rozhodnutí dělají, a nikoli např. se soudci. (pozn. 28)

Politická odpovědnost za nějaké politické rozhodnutí samozřejmě existuje bez ohledu na to, zda je to rozhodnutí vnímáno nebo se později ukáže jako dobré nebo špatné, jen zatímco v případě špatného rozhodnutí bude sankcí morální odsudek či nezvolení, v případě dobrého rozhodnutí bude "sankcí" odměna v podobě znovuzvolení, respektu či stavění pomníků. Nicméně vyloučení polirtické odpovědnosti v praxi znamená vyloučení odpovědnosti za špatná politická rozhodnutí, protože pokud by znamenala vyloučení odpovědnosti i za dobrá rozhodnutí, pak by v českých zemích nikdy nemohl důvodně stát jediný pomník kterémukoli českému či československému prezidentovi.

     Politická odpovědnost samozřejmě existuje i v systému prezidentském, tam ale neproniká do právní roviny a tudíž ústavní právníky tolik nezajímá, jako u systému parlamentního. Do právní roviny politická odpovědnost v prezidentském systému neproniká proto, že formální vztahy politické odpovědnosti se v tomto systému nijak neodchylují od přirozených vztahů politické odpovědnosti. I ústavní systémy zemí s parlamentním systémem vlády se politickou odpovědností zabývají jen tam, kde potřebují tuto odpovědnost formálně nastavit jinak, než by to bylo přirozené.

Formální politická odpovědnost se v parlamentních systémech vlády liší od přirozené politické odpovědnosti a stává se proto explicitní součástí ústavního práva typicky ve třech případech:

a)     u monarchů, protože konstrukce, že někdo, kdo se cítí být do úřadu povolán Bohem je také pouze Bohu – a nikoli svému lidu – odpovědný je sice zcela logická, ale nedemokratická, a proto je zhruba od konce 18. století vnímána jako něco nepatřičného a potlačeníhodného; proto v zemích, které chtějí být demokratické, ale chtějí si nechat krále či královnu, bývá explicitně zdůrazňováno, že panovníci odpovědni nejsou; ostatně, právě kvůli tomu, aby králové mohli zůstat, celý parlamentní systém vznikl;

b)     u prezidentů, u kterých bychom přirozeně předpokládali, že jsou odpovědni tomu, kdo je zvolil, tedy buď parlamentu nebo přímo voličům - lidu; pokud v parlamentním systému v rozporu s přirozeným předpokladem svým voličům prezidenti být odpovědni nemají, ač k tomu neexistuje žádný přirozený důvod, pak je opět třeba to do ústavy explicitně zapsat;

c)     u vlád, u kterých bychom přirozeně předpokládali buď odpovědnost lidu, popř. voličům vládních stran, nebo odpovědnost tomu, kdo vládu jmenoval, tedy zpravidla hlavě státu; tím, že je stanovena odpovědnost vlády parlamentu, zpravidla stvrzená možností parlamentu vládu sesadit a doplněná celkovou neodpovědností hlavy státu, je zpřetrhán přímý odpovědnostní vztah vlády vůči lidu a nahrazen vztahem nepřímým, zprostředkovaným parlamentem, a vláda je postavena do pouhé role zmocněnců parlamentní většiny; to by bez explicitního vyjádření v ústavě vůbec nebylo možné.

Jinak řečeno, politická odpovědnost bývá v ústavách výslovně zmiňována tehdy, má-li být politické odpovědnosti (a s ní i faktické moci) zbaven někdo, kdo by jinak za odpovědného považován byl, resp. má-li vzniknout vztah politické odpovědnosti tam, kde bychom jej jinak vůbec nepředpokládali.

     Právní odpovědnost

     Ústavy znají i odpovědnost právní. Jestliže politickou odpovědnost jsme si definovali jako odpovědnost za legální politická rozhodnutí, pak právní odpovědnost definujme jako odpovědnost za protiprávní rozhodnutí, a to jakákoli, politická i nepolitická.

Právní odpovědnost je v ústavním právu spojena úzce s pojmy imunita a impeachment.

Pokud by osoby nesoucí nějakou politickou odpovědnost neměly právní imunitu, pak by byly stejně právně odpovědny, jako všichni ostatní. Právní imunitu mívají proto, aby případná právní řízení proti nim nebyla politicky zneužívána. Imunity zpravidla nepokrývají veškerou činnost politika, ale mají pokrývat jen jeho politickou činnost. Pokud jde o činnost soukromou, buď ji imunita vůbec nekryje, nebo ji lze prolomit (např. vydáním poslance či diplomata k trestnímu stíhání). (pozn. 29)

Ovšem i tam, kde imunita pokrývá protiprávní jednání, které má politický, nikoli soukromý charakter, zpravidla existuje veřejný zájem na potrestání dotyčného politika - a k tomu právě slouží impeachment, tedy žaloba politického charakteru za protiprávní jednání politického charakteru, typicky velezradu. Sankcí je primárně sesazení z funkce (může a nemusí být doprovázeno dalšími tresty, popř. předáním provinilce standardní justici - bavíme se zatím stále v obecné rovině a úprava v různých dobách a zemích se poměrně hodně liší).

     Zatímco politická sankce v podobě např. demise vlády jako důsledek legálního, ale špatného politického rozhodnutí je zcela běžným postupem, impeachment - právní sankce za politické protiprávní rozhodnutí - je postupem zcela výjimečným (což je dáno i výjimečností chování, které má postihovat).


     Pojďme si nyní stručně rozebrat vztahy mezi čtyřmi základními mocenskými orgány, tedy:
a)     vztah mezi lidem a parlamentem (pozn. 30),
b)     vztah mezi lidem a prezidentem,
c)     vztah mezi lidem a vládou,
d)     vztah mezi parlamentem a prezidentem,
e)     vztah mezi parlamentem a vládou, a
f)      vztah mezi prezidentem a vládou
v kontextu českého ústavního systému, a to včetně jejich vývojových tendencí, tedy postupně od prozatímní ústavy Ústavní listiny z roku 1920 přes ústavy z let 1920, 1948 a 1960 a ústavní zákon o federalizaci z roku 1968 až po platnou Ústavu, a to před a po zavedení přímé volby prezidenta. (pozn. 31)

     Lid

     Lid je ztělesněním svého státu, on stát vytváří, tvoří a udržuje, kvůli lidem, kteří stát tvoří - občanům - stát existuje. Lid je zdrojem státní moci (alespoň v demokratických zemích), od něho odvozují svoji legitimitu - tj. oprávněnost činit mocenská rozhodnutí - všechny státní orgány, přímo nebo nepřímo. Proto lze lid chápat i jako nejvyšší orgán daného státu. Proto lid může všechno, jeho moc není nijak omezena - výjimkou jsou práva jednotlivců, resp. práva menšin, které žádná většina nesmí (ale může) zrušit. Obrazně to bývá vyjadřováno tak, že dva vlci a jehně nesmějí hlasovat o tom, co bude k večeři. Lid je proto alfou a omegou všech demokratických ústavních systémů.

     I lid sám je politicky odpovědný, a politickou odpovědnost nese každý volič. Lid jako kolektivní ztělesnění státu je politicky odpovědný za rozhodnutí, která stát navenek učiní, a to jednak vůči jiným státům či politickým entitám, jednak vůči jednotlivcům. Voliči pak jsou politicky odpovědni za svou volbu a její důsledky, tuto odpovědnost však nesou jen vůči svému svědomí, protože volba je zpravidla tajná.

5. díl /bude doplněn/

======================

Poznámky:

(28)     I u soudců však takový typ odpovědnosti existuje: Soudce bude vnímán jako politicky odpovědný za uložení příliš mírného trestu v mezích zákona, soudci ústavního soudu budou politicky odpovědni za výběr z několika možných výkladů ústavy, zejména pokud s ním bude spojeno zrušení nebo potvrzení další existence nějaké zákonné normy, apod.

(29)     Řeč je zde jen o imunitách funkčních, nikoli státních či diplomatických, jejichž smyslem sice rovněž může být usnadnění výkonu funkce, ale především jím je zachování formální rovnosti mezi státy: jsou-li státy svrchované, pak jsou si rovny, a jsou-li si rovny, pak jeden nemůže být podřízen jurisdikci druhého; i ty však lze prolomit.

(30)     Slovo "parlament" používám v kontextu každého rozebíraného vztahu a bez ohledu na jeho název v té které době, čili ve vztahu k lidu půjde o parlament jako celek, ve vztahu k vládě o tu jeho komoru, které byla vláda odpovědna, atp.

(31)     Texty jednotlivých ústav jsou k dispozici zde:

- 1918:     zákon ze dne 13. listopadu 1918, č. 37/1918 Sb., o prozatímní ústavě:
http://www.psp.cz/docs/texts/constitution_1918.html;

- 1920:     ústavní zákon ze dne 29. února 1920, č. 121/1920 Sb., kterým se uvozuje Ústavní listina Československé republiky:
http://www.psp.cz/docs/texts/constitution_1920.html;

- 1948:     ústavní zákon ze dne 9. května 1948, č. 150/1948 Sb., Ústava Československé republiky:
http://www.psp.cz/docs/texts/constitution_1948.html;

- 1960:     ústavní zákon ze dne 11. července 1960, č. 100/1960 Sb., Ústava Československé socialistické republiky (původní znění):
http://www.psp.cz/docs/texts/constitution_1960.html;

- 1968:     ústavní zákon ze dne 27. října 1968, č. 143/1968 Sb., o československé federaci:
http://www.psp.cz/docs/texts/constitution_1968.html
(sice ponechal v platnosti Ústavu z roku 1960, ale nahradil všechna její ustanovení o nejvyšších státních orgánech a jejich vztazích, proto jej nelze vynechat);

- 1993:     ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky (v původním znění - tedy ještě bez přímé volby prezidenta republiky):
http://aplikace.mvcr.cz/sbirka-zakonu/SearchResult.aspx?q=1/1993&typeLaw=zakon&what=Cislo_zakona_smlouvy;

- 2012:     ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, v platném znění (tedy již se zapracovanou přímou volbou prezidenta republiky):
http://www.psp.cz/docs/laws/constitution.html.

5. díl /bude doplněn/