Stručné shrnutí:

Prezident a vláda se musí na všem dohodnout (výslovně nebo mlčky, tj. ani jeden nesmí být proti).
Na čem se nedohodnou, to se nesmí stát. (Nesmí v právním slova smyslu.)
Pokud se to přesto stane, pak se to stalo v rozporu s naší Ústavou.


Podrobně:

Máme čl. 49, 63 odst. 1 písm. a) a b) a čl. 67 Ústavy. Aby se to co nejsnáze vysvětlovalo, začneme od konce:



ČLÁNEK 67:

"Vláda je vrcholným orgánem výkonné moci".

Co o něm napsat?

1) Znamená to, že vláda není nejvyšším orgánem výkonné moci. Jen vrcholným. Vrcholných orgánů výkonné moci může být i více (nejsme v Rusku a mluvíme česky, ne rusky /v ruštině věrchovnyj = nejvyšší/).

2) Kdo je nejvyšším orgánem výkonné moci? To Ústava přímo neříká. Ale příslušnou hlavu Ústavy o výkonné moci člení na dvě pasáže, v tomto pořadí: na pasáž o prezidentu republiky (č. 54 – 66) a na pasáž o vládě (čl. 67 – 80).

3) Článek 67 je úvodním ustanovením pasáže o vládě – stanoví její postavení tím nejobecnějším možným způsobem.

4) Žádné jiné ustanovení o pravomocech vlády Ústava již neobsahuje, takže článek 67 není jen nejobecnějším ustanovením o pravomocech vlády, ale také jediným ustanovením o pravomocech vlády v ústavněprávní rovině.

5) Postavení vlády je tedy konstruováno tak, že v oblasti výkonné moci vládě přísluší úplně vše – pokud to nepřísluší nějakému jinému orgánu.

Článek 67 je tzv. lex generalis (obecná norma). Platí, že lex specialis (speciální, též zvláštní norma) derogat legi generali. Česky, že zvláštní norma má přednost před obecnou. Nezabíjí ji, jen uspává. Obecná norma musí speciální normě uhnout z cesty. Je to jen jiné vyjádření pro výjimku z pravidla. Znáte to všichni z křižovatek: normálně všude platí přednost zprava (obecné pravidlo), ale jen když tam nejsou značky (speciální pravidlo), ale značky „přebijí“ svítící semafory (ještě speciálnější pravidlo) a semafory „přebije“ rukama mávající policista (nejspeciálnější pravidlo). „Výjimka z obecnějšího pravidla“ je základní legislativní konstrukční metoda.

Existuje nějaké speciální pravidlo, které by omezovalo pravomoc vlády v zahraniční politice?
Ano, existuje.



ČLÁNEK 63

(1) "Prezident republiky:

a) zastupuje stát navenek,
b) sjednává a ratifikuje mezinárodní smlouvy; sjednávání mezinárodních smluv může přenést na vládu nebo s jejím souhlasem na její jednotlivé členy.
…

(2) …

(3) Rozhodnutí prezidenta republiky vydané podle odstavců 1 a 2 vyžaduje ke své platnosti spolupodpis předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády.

(4) Za rozhodnutí prezidenta republiky, které vyžaduje spolupodpis předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády, odpovídá vláda.“

Co to znamená?

Znamená to, že jediný, kdo má konečnou pravomoc něco učinit v mezinárodních vztazích („navenek“) je prezident republiky. Potřebuje k tomu však souhlas („spolupodpis“, často se používá pojem "kontrasignace") někoho z vlády. Jinak to není platné. Když spolupodpis získá, vláda za takové rozhodnutí současně přebírá odpovědnost.

Pro mezinárodní smlouvy platí totéž, a je to pro ně uvedeno dokonce zvlášť.
(Zvlášť je to uvedeno ze dvou důvodů:
- kvůli tomu, že tuto pravomoc smí prezident přenést na vládu; to prezident učinil rozhodnutím č. 144/1993 Sb., a kterýkoli prezident může toto rozhodnutí zase zrušit (i bez kontrasignace – kontrasignace vyjadřuje souhlas, že vláda bude dělat něco za prezidenta, stáhnout zpět na sebe si to prezident může kdykoli sám),
- kvůli ratifikaci, pro kterou platí ještě speciálnější úprava (viz bod III. níže)).

Mimo jiné, projevuje se to např. ve formě sjednávání mezinárodních smluv – fakticky je sice vyjedná nějaký vládní vyjednavač (je absurdní si představovat, že prezident či ministři osobně sedí na všech jednáních), a hotový text vláda prezidentu republiky svým usnesením doporučí sjednat buď osobně, nebo v zastoupení, tj. doporučí prezidentovi, aby někoho zmocnil k jejímu podpisu). Ještě jednou – nejedná se o návrh vlády, ale o její doporučení. Viz kterékoli usnesení vlády tohoto typu, např. zde.

A co když prezident nějaké doporučení vlády odmítne?

Tak to prostě znamená ne.

Dokud prezident i vláda odvozovali svůj mandát od Parlamentu (prezidenta Parlament volil a vláda musela mít důvěru Sněmovny), prezident své NE sice říkal směl, ale nemohl – neměl k tomu dostatečně silný politický mandát.

Dnes, když je prezident volen lidem a jeho politický mandát je stejně silný, jako mandát Parlamentu, a vláda svou existenci odvozuje napůl od prezidenta (jmenuje ji) a napůl od Sněmovny (potřebuje její důvěru), odpadly důvody, proč by prezident své NE říkat nemohl. Dnes tedy smí a současně může.

A z toho pak plyne závěr uvedený v záhlaví: K tomu, aby se v zahraniční politice jménem České republiky cokoli rozhodlo, je třeba souhlasu prezidenta i vlády. Prezident něco udělá, vláda to spolupodepíše (kontrasignuje) a tím za to převezme odpovědnost. Bez vlády to nejde.

Nebo prezident něco neudělá, a vláda nemá co spolupodepsat a za co převzít odpovědnost. Bez prezidenta to taky nejde.

K námitce, kdo za to tedy ponese odpovědnost: Nikdo. Za rozhodnutí, které neexistuje, nikdo právní odpovědnost nenese – jen politickou a lidskou. Ale politická a lidská odpovědnost je mimo rámec Ústavy jako právní normy. Politickou a lidskou odpovědnost si neseme každý sám a nelze s ní čachrovat.

Sečteno a podtrženo, pravomoc vlády založená článkem 67 se v zahraniční politice díky speciálním normám obsaženým v článku 63 smrskává na pouhou možnost dávat prezidentovi doporučení, spolupodepisovat jeho rozhodnutí a přebírat za ně odpovědnost.



ČLÁNEK 49:

„K ratifikaci mezinárodních smluv

a) upravujících práva a povinnosti osob,
b) spojeneckých, mírových a jiných politických,
c) z nichž vzniká členství České republiky v mezinárodní organizaci,
d) hospodářských, jež jsou všeobecné povahy,
e) o dalších věcech, jejichž úprava je vyhrazena zákonu,

je třeba souhlasu obou komor Parlamentu.“

To je ještě speciálnější ustanovení: Je-li článek 63 speciální normou vůči článku 67, pak článek 49 je speciální normou vůči článku 63.

Je to logické ustanovení, protože mezinárodní smlouvou lze sjednat cokoli, a Parlament tedy musí mít možnost se bránit tomu, aby prezident obcházel jeho zákonodárnou pravomoc sjednáváním mezinárodních smluv. Proto (… nikoli už ke sjednávání, ale až …) k ratifikaci v článku 49 vyjmenovaných smluv potřebuje prezident souhlas Parlamentu.

(Exkurs: Je tu ještě článek 10 Ústavy, který ratifikací podmiňuje vnitrostátní platnosti mezinárodních smluv – tj. v praxi prezident nepotřebuje souhlas Parlamentu jen k samotné ratifikaci, ale i k tomu, aby jím sjednané smlouvy byly vnitrostátně platné; to proto, že podle mezinárodního práva lze sjednat i smlouvy, které by žádnou ratifikaci vůbec nevyžadovaly – o tom, zda nějaká smlouva vyžaduje ratifikaci, rozhoduje ona smlouva sama, viz čl. 11 Vídeňské úmluvy o smluvním právu).

Mimochodem, vůči článku 49 je další specialitou čl. 10a Ústavy pojednávající o mezinárodní smlouvě typu Lisabonská smlouva, a článek 39, který určuje, jaká většina je nezbytná k souhlasu s ratifikací – obecně stačí prostá většina, u smluv podle článku 10a (Lisabonská smlouva) ústavní většina.

A to je prakticky vše, co potřebujete vědět, aby vám bylo jasné, že pokud Vám někdo vykládá o bezmocném prezidentovi, tak buď věci vůbec nerozumí, nebo se vás snaží podvést.



Měli jsme od roku 1918 celou řadu ústav, ale postavení prezidenta, vlády a parlamentu v zahraniční politice se nezměnilo od novely prozatímní ústavy provedené zákonem č. 271/1919 Sb.

Záleželo jen na osobnosti toho kterého prezidenta, nakolik si ponechal v zahraniční politice rozhodující slovo (Edvard Beneš), nakolik nechal spíše konat vládu (TGM) či nakolik se nechal vládou a parlamentem vyšachovat či vyloženě vytlačit politickým tlakem spočívajícím zpravidla v řevu, že něco nemůže.

Jistě si tedy každý odpustí předhazovat mi textualismus, nesystémovost a vytrženost z historického kontextu.