Žijeme v demokracii, tvorba předpisů je podstatou vládnutí, parlamentní většina do nich vtěluje svoje představy o fungování země a preferencích voličů. Jsme si ale jistí, že u všeho, co ministři a zákonodárci schvalují, skutečně znají všechny dopady? Že nová regulace skutečně řeší problém, kvůli kterému vzniká, a nevytváří někde jinde nějaký jiný? Praxe ukazuje, že poctivá racionální analýza vždy po ruce není.

Výše citovaný odstavec je z článku Marka Švehly a Jiřího Nádoby Aby zákony nevznikaly jen podle pocitů a při jeho čtení jsem si uvědomil, že ani existence „poctivé racionální analýzy“ nedokáže zabránit tomu, aby naše Poslanecká sněmovna schválila ostudný legislativní nesmysl, jako tomu bylo v případě Vládního návrh zákona, kterým se mění zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích Sněmovní tisk 312 z 27. 9. 2022 ve znění pozměňovacího návrhu Piráta Jakuba Michálka, o čemž jsem psal v blogu Zatmění rozumu v pětikolce a strach z Babiše.

V tomto blogu jsem upozornil na to, že z hlediska jeho věcného obsahu jsou zásadní navrhované změny také obsahem Návrhu poslanců Jakuba Michálka, Věry Kovářové, Marka Výborného, Marka Bendy a Jana Jakoba na vydání zákona, kterým se mění zákon č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, Sněmovní tisk 110/0 ze 17. 12. 2021. Rozdíl od schváleného zákona je jedině v tom, že při prvním pokusu byly všechny navržené změny součástí novely zákona o střetu zájmů, zatímco nyní jsou rozprostřeny do změn ve třech uvedených zákonech. Nebylo mi ovšem okamžitě jasné, proč došlo k této změně a jaký je osud původního poslaneckého návrhu. Teprve po přečtení citovaného článku v Respektu jsem si uvědomil, že taková „poctivá racionální analýza“ musela existovat v případě poslaneckého návrhu, ale nemusí existovat a neexistovala v případě Michálkova přílepku a proč tedy projednání výše citovaného poslaneckého návrhu zamrzlo.


Dne 17. 12. 2021, tedy již po volbách do Poslanecké sněmovny, předložila skupina poslanců (Jakub Michálek, Věra Kovářová, Marek Výborný, Marek Benda, Jan Jakob), zastupovaná Jakubem Michálkem, výše uvedený návrh zákona, který byl poslancům rozeslán 20.12.2021. Protože šlo o poslanecký návrh, vláda (čti ministr pro legislativu Michal Šalomoun) k němu zaujala souhlasné stanovisko 20. 1. 2022, ale pokud si toto stanovisko pozorně přečteme, což vřele doporučuji, zjistíme, že obsahuje k jeho klíčovým ustanovením 14 podrobných kritických k připomínek, z nichž mnohé se kryjí s kritickými připomínkami v mém blogu. Za nezávažnější považuji následujících sedm:

2. Vláda současně upozorňuje, že vyloučením určitých osob z okruhu veřejných funkcionářů
povede i k tomu, že se na ně nebudou vztahovat kromě povinností týkajících se zveřejňování jejich majetkových poměrů též obecné povinnosti stanovené v § 3 až 6 zákona o střetu zájmů, a to včetně primární povinnosti „zdržet se každého jednání, při kterém mohou jeho osobní zájmy ovlivnit výkon jeho funkce“.

3. Z hlediska práva EU vláda upozorňuje, že návrh nastoluje otázky týkající se toho, nakolik
je možné ospravedlnit zásahy a omezení výkonu hospodářských činností, zejména
svobody usazování, která je jako jedna ze svobod vnitřního trhu EU zakotvena v čl. 49
a násl. Smlouvy o fungování EU. Na tyto otázky nedává důvodová zpráva k návrhu
uspokojivé odpovědi. Například pravomoc Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí navrhovaná v § 4a odst. 3 „nařídit prodej podílu v právnické osobě“ je velmi silným instrumentem, který by si zasloužil ospravedlnění z hlediska práva EU, obdobně jako právní úprava nevyplácení podílů na zisku obsažená v navrhovaném § 4a odst. 4.

4. V případě nahrazení pojmu „ovládání“ pojmem „skutečný majitel“ vláda podotýká, že skutečný majitel představuje širší pojem. Ovládající osobu lze do značné míry připodobnit k pojmu osoby s koncovým vlivem podle zákona o evidenci skutečných majitelů. Ovládající osobu však již nepředstavuje druhá složka vymezení skutečného majitele, a to tzv. koncový příjemce. Změna by tak znamenala zohledňování nikoli jen pozice osob s možností aktivně uplatňovat rozhodující vliv nad posuzovanou právnickou osobou, ale také osob, které z ní mohou pasivně profitovat. Je otázkou, nakolik je taková pozice beneficienta relevantní z hlediska smyslu úpravy zákona o střetu zájmů v případě navrhovaného § 4a zákona o střetu zájmů, kde relevantní není ani tak majetkový prospěch, jako spíše schopnost mít rozhodující vliv na provoz médií, jejich redakční činnost nebo stanovování obsahu a programu vysílání.

5. Za spornou a nevyváženou považuje vláda skutečnost, že zákazy stanovené v § 4a nedopadnou například na internetová média, která mohou mít značný a prakticky okamžitý dopad na vybrané cílové skupiny, naproti tomu mohou dopadat například na dětské časopisy, odborné technické časopisy nebo čistě hudební kanály.

7. Ve vztahu k § 4a odst. 6 vláda upozorňuje, že nezahrnuje pouze případy, kdy by mohlo dojít k obcházení zákona převodem majetkové účasti nebo postavení skutečného majitele na osobu blízkou, jak uvádí důvodová zpráva, ale zakazuje se jakékoliv nabytí vlastnictví médií bez ohledu na jejich předchozího majitele nebo způsob převodu. Osoba blízká přitom nemusí mít reálně finanční, majetkové a dokonce ani citové vazby na veřejného funkcionáře. Vláda tak vyjadřuje obavu, zda se nebude jednat o nepřiměřený zásah do ústavně zaručených práv těchto osob garantovaných zejména čl. 11 odst. 1 a čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, který nemá opodstatnění ve vztahu k ochraně veřejného zájmu sledovaného zákonem o střetu zájmů.

8. Návrh zákona zasahuje rovněž do oblasti veřejných zakázek, které jsou na úrovni práva EU upraveny zejména směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES, v platném znění, a judikaturou Soudního dvora EU, konkrétně rozsudky Soudního dvora ve věcech C-213/07 Michaniki a C-425/14 Impresa Edilux Srl. V této souvislosti není vyjasněn vztah zákona o střetu zájmů k transpozičnímu zákonu o zadávání veřejných zakázkách a není dostatečně objasněna ani otázka přiměřenosti navrhovaných opatření ve smyslu práva EU.

13. Za problematický považuje vláda způsob výpočtu pokuty uvedený v § 23 odst. 3 písm. d) a § 24 odst. 3 písm. 3 písm. a), kdy je výše pokuty vázána na hodnotu aktiv právnické osoby, jejímž je veřejný funkcionář společníkem, členem nebo skutečným majitelem a která je provozovatelem rozhlasového nebo televizního vysílání nebo vydavatelem periodického tisku. Důvodová zpráva sice poukazuje na vzájemnou ekonomickou provázanost obou subjektů, nicméně z hlediska příslušné skutkové podstaty neodpovídá za přestupek ekonomická entita, ale vždy konkrétní fyzická, právnická nebo podnikající fyzická osoba. Z tohoto důvodu není vhodné vázat výši správního trestu jednoho subjektu na hodnotu aktiv subjektu odlišného.

Z hlediska kompatibility s právem EU vypracoval stanovisko i Parlamentní institut, orgán Poslanecké sněmovny, které končí závěrem

Navržená úprava je částečně slučitelná s právem EU. Ustanovení § 4b návrhu zákona vzbuzuje pochybnosti o své slučitelnosti s aktuálně platnými směrnicemi upravujícími problematiku zadávání veřejných zakázek a s existující judikaturou Soudního dvora EU.


Každý normální, logicky uvažující politik vládní pětikolky by po takové v podstatě zdrcující kritice poslaneckého návrhu na změnu zákona o střetu zájmů si vzal kritiku vlády k srdci a kritizovaná ustanovení aspoň trochu upravil a upravený návrh podal jako pozměňovací návrh k jeho původní verzi. Tím spíše, že pětikolka zřídila pozici ministra pro legislativu právě proto, aby Poslanecká sněmovna schvalovala kvalitní zákony, a nikoliv obvyklé poslanecké legislativní zmetky. Každý normální, logicky uvažující politik, nikoliv však Mgr. et Mgr. Jakub Michálek, Ph.D. To je jiný vykuk, ten se rozhodl kritiku svého stranického kolegy zcela ignorovat a místo toho vymyslel a prosadil následující habaďůru.

Na původním poslaneckém návrhu pětice Michálek, Kovářové, Výborný, Bendy a Jakob nic nezměnil, ale přilepil ho k vládnímu návrhu novely zákona o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, Sněmovní tisk 312, který vláda předložila Poslanecké sněmovně 27. 9. 2022, přičemž zástupce navrhovatele byl ministr vnitra Vít Rakušan. Michálek pro jistotu ještě chvilku počkal a svůj pozměňovák vložil až 16. 12. 2022 a téhož dne byly podané pozměňovací návrhy poslancům rozeslány.

Smysl tohoto kroku je zjevný: zatímco v případě poslaneckých návrhů novel zákonů se k nim vždy vyjadřuje vláda, jako tomu bylo v případě poslaneckého návrhu uvedené pětice, v případě pozměňovacích návrhů k vládním návrhům zákonů a jejich novel formální vyjádření vlády neexistují, protože už jen z časových důvodů to není možné. Takže kritické vládní stanovisko jako by neexistovalo, byt věcně byl přílepek identický s původním poslaneckým návrhem.

Byla zde však ještě jedna potenciální komplikace. V případě pozměňovacích návrhů k vládním návrhům bývá obvyklé a velmi užitečné, protože se tím mění její návrh, že se před hlasování k nim stručně vyjádří svůj postoj (souhlas, nesouhlas, neutrální) vláda prostřednictvím navrhovatele, jímž byl v tomto případě Vít Rakušan. Tak tomu bylo například v případě vládního návrhu zákona o evidenci skutečných majitelů, o němž jsem psal zde a který předložila Poslanecké sněmovně ministryně spravedlnosti Babišovy vlády Marie Benešová.

A tak tomu bylo i v případě Michálkova přílepku. Předsedající Klára Dostálová vyzvala navrhovatele zastoupeného Vítem Rakušanem, aby se k Michálkovu přílepku vyjádřil a Rakušan vyjádřil „neutrální“ stanovisko a hned poté pro něj spolu ve všemi přítomnými poslanci stran vládní pětikolky, kromě poslankyně STAN Pavly Pivoňka Vaňkové a včetně pěti členů vlády (Fiala, Baxa, Kupka, Rakušan, Langšádlová) hlasoval. A to přesto, že Michálkův pozměňovák ignoroval všechny kritické výhrady, které k němu měla sama vláda a pětikolka tak schválila další legislativní zmetek, za nějž se bude stydět a jehož část Ústavní soud bezpochyby zruší.

Tímto ostudným rozhodnutím vláda projevila pohrdání nejen prací svého ministra pro legislativu, jehož pozici zřídila právě proto, aby takovým legislativním zmetkům zabránil, ale také svým vlastním stanoviskem. Tím, že nedokázala přimět jednoho pomateného Piráta, aby upravil svůj pozměňovák podle jejích kritických připomínek, zároveň prokázala zarážející zbabělost.