Finanční ústava (ústavní zákon o rozpočtové odpovědnosti) vstupuje do ústavních poměrů ČR. Může jít i o nepřímou novelu ústavy. Přístup české politické scény tomu zatím neodpovídá.



Jsem ekonom a nikoliv ústavní právník. Návrh finanční ústavy však má naplnit nejen určitou logiku makroekonomické stability, ale také zasahuje do dalších oblastí našeho ústavního systému. Pravicová opozice akcentuje přísnost číselných pravidel a tvrdost sankčních opatření. Odpovídá to jejich politické agendě. Důležité problémy ale leží mimo pouhé restriktivní nastavení parametrů zákona o rozpočtové odpovědnosti.
Ekonomové vedou spor o to zda národní fiskální rámec, sešněrovaný ex lege konkrétními číselnými pravidly, nebude místo brzdou dluhu spíše brzdou růstu. Veřejní činitelé se zase dohadují o posunech kompetencí v oblasti tvorby veřejného rozhodnutí v klíčové politice rozpočtové. Na jedné straně je tu tlak na federalizaci v rámci EU, na druhé straně je tu snaha vzít toto rozhodování politikům a převést je na nezávislé experty, jako se už stalo s politikou měnovou.
Fiskální kompakt z roku 2012 stojí mimo rámec unijního práva, jde o mezinárodní smlouvu, dosud neaplikovatelnou na ČR. Fiskální dohled EU není ve vztahu k rozpočtové suverenitě ČR a tvorbě rozpočtu ústavně závazný a prakticky vynutitelný. Hlavně monitoruje, koordinuje a hlídá čísla. Procedura nadměrného schodku se týká jen maastrichtských pravidel, kde bylo dosud více výjimek než souladu. Zde tedy ústavní problém není.

Kde já vidím skutečné otazníky nad ústavností navržené finanční ústavy? Jde o to, že dluhová brzda a navazující systém opatření se vztahuje nejen k hospodaření se státním rozpočtem, ale k financím celého veřejného sektoru, který je v zákoně vymezen podle určité metodiky EU. A to znamená, že zde je zahrnuto kromě státního rozpočtu popř. státních fondů také hospodaření územně správních celků, svazků obcí a veřejného zdravotního pojištění. Nemluvě o dalších právnických osobám veřejnoprávní povahy, které by do veřejného sektoru v širokém slova smyslu měly také patřit.
Ústavní pořádek ČR ale těmto složkám veřejného sektoru dává určitá práva a povinnosti, kterými se můžeme dostat do rozporu s navrženou finanční ústavou. Územně správní celky jsou samostatné subjekty které mají článkem 8. Ústavy ČR garantováno plnou samosprávu mimo přímé ingerence státu, což je dáno i Evropskou chartou územní samosprávy. Dluhová brzda však ukládá sankce za nadměrné zadlužování i zde.
Změna zákona o rozpočtovém určení daní v návaznosti na finanční ústavu má umožnit krátit zákonný příděl daňových příjmů ze sdílených daní problematickým územním samosprávám o 5%. Účinnost tohoto kroku se sice navrhuje odložit až na rok 2018, ale počet obcí ohrožených tímto zásahem do hospodaření samospráv trendově roste. V roce 2011 uváděla analýza MF ČR kolem 400 obcí (z toho 3 statutární města), v roce 2013 už 500 obcí (z toho 4 statutární města). A navazovat na to má úpadek obce a insolvenční soud.
Možná ještě zapeklitější je to v segmentu veřejného zdravotního pojištění, kde ústavní pořádek ukládá především povinnost zajistit dostupnou a kvalitní zdravotní službu. Viz článek 31 Listiny základních práv a svobod. Což by restriktivním zásahem do pojistných plánů zdravotních pojišťoven bylo znemožněno. Můj návrh vyjmout prostě zdravotní pojišťovny z mechanismu dluhové brzdy (ještě ve verzi finanční ústavy vlády Petra Nečase v roce 2012) byl ale odmítnut s odvoláním na metodiku evropského dohledu nad rozpočtovými rámci.

Možná se ústavní právníci nějakým doktrinálním výkladem dokáží formálně vyrovnat s možnou kolizí mezi finanční ústavou a ústavním předpokladem fungování veřejnoprávní korporací jako jsou radnice či zdravotní pojišťovny. Přesto je to problém, který si nejspíš zaslouží samostatného preventivního řešení v právních předpisech nižší síly, abychom předešli konkrétním incidentům. V každém případě to naznačuje nejen právní ale i sociálně ekonomická rizika, která při zavedení navržené podoby dluhové brzdy mohou nastat.