Rozhodnutí o stavebním spoření vyvolalo oslavy navrhovatelů i silná slova prezidenta Klause o tom, že tímto krokem Ústavní soud definitivně vstoupil do politiky. Ve skutečnosti je však nález poměrně střízlivý a opozici vyhověl mnohem méně, než by si snad přála: bohaté státní podpoře prodloužil život jen o rok.

Zákon, o který dnes před Ústavním soudem šlo, obsahoval dvě výrazné změny stavebního spoření, které na sebe sice časově navazovaly, ale jinak byly v zásadě nezávislé. První změna se týkala výhradně státní podpory za rok 2010, tedy za vklady, které si lidé naspořili v loňském roce. Podpora se vždy vyplácí až v následujícím roce, čehož ministerstvo financí využilo k fintě, kterou zkusilo obejít zákaz retroaktivity. Státní příspěvek se sice zpětně nezměnil, ale podpora měla být coby letošní příjem zdaněna jednorázovou srážkovou daní z příjmu ve výši 50 %. Stát by tak půlku slíbených peněz ušetřil. Pro následující roky pak už měl být uplatněn jiný přístup: u všech smluv bez ohledu na datum jejich uzavření (tedy „starých“ i „nových“) se má snížit přímo vyplácená podpora, a to na maximálně dva tisíce za rok. I ty budou navíc podléhat zdanění, stejně jako je tomu například u úroků z termínovaných vkladů, ovšem napříště už jen v běžné výši 15 %.

Ústavní soud tak v nálezu řešil hned tři samostatné otázky:

1. Byl zákon přijat v souladu s ústavou, anebo šlo o zneužití institutu legislativní nouze?
Způsob, jakým byl zákon v balíku s dalšími reformními zákony přijat, musel vzbudit jisté pochybnosti i u toho, kdo jinak s jejich obsahem vcelku souhlasí. Demokratický princip počítá s tím, že rozhoduje většina; pokud tedy vláda disponuje potřebným počtem poslanců, dá se celkem bezpečně předpokládat, že svůj návrh prosadí. To ale neznamená, že je v tom případě možné rezignovat na jeho řádné projednání, zákon prostě jen co nejrychleji „odmávnout“ a poslat do Sbírky zákonů. Funkcí parlamentu je i vedení parlamentní rozpravy, v níž se mohou projevit různé názory na projednávané návrhy či uplatnit pozměňovací návrhy. Občanům, jejichž volenými zástupci koneckonců poslanci jsou, zde tak politické strany mohou vysvětlit své postoje. Jednací řád sice umožňuje některé „zkratky“, mezi něž patří i institut legislativní nouze, ty však mají být vyhrazeny jen pro mimořádné situace a měly by se používat jen za širokého konsensu napříč politickým spektrem, nikoliv jako nástroj většiny proti opozici.

Zhruba tento postoj zaujal Ústavní soud už při březnovém projednávání prvního ze čtyř napadených zákonů, dnes proto vlastně jen stručně zopakoval svou tehdejší argumentaci. Kvůli způsobu přijetí Ústavní soud i tento zákon zrušil, ale až s účinností ke konci tohoto roku: do té doby se tedy nic nemění. Takový postup zvolil bezesporu proto, aby poslance upozornil, že jednali protiústavně a napříště už to nemají zkoušet, ale současně aby jim poskytl čas dostatečný k „bezbolestnému“ napravení chyby. O žádný průlom do politiky tedy rozhodně nejde.


2. Je možné měnit podmínky i pro „staré smlouvy“, nebo je to nepřípustná retroaktivita?
Při všech debatách o úpravách stavebního spoření se v posledních letech objevoval strašák zákazu retroaktivity. Absolventi základů teorie práva však vědí, že retroaktivity jsou dvě: pravá a nepravá. Ukažme si to na příkladu. Řekněme, že jednoho dne někoho napadne, že i cyklisté jsou účastníky silničního provozu a mohou způsobit lecjakou nehodu, proto by všichni měli platit povinné ručení. Pokud tuto povinnost zavede zpětně a řekne, že ho musí doplatit všichni, kteří vlastnili kolo v posledních deseti letech, je to pravá retroaktivita, protože pro minulé činy, které již nelze změnit, zavádí nová pravidla a nové následky. Jestliže ji zavede od zítřka, pořád je to retroaktivita: když jsem si kolo kupoval, žádná taková povinnost neplatila, takže jsem nepočítal s tím, že by mi mohly vzniknout nějaké dodatečné náklady, a teď mi parlament udělal čáru přes rozpočet. Je to však retroaktivita nepravá, protože účinky nastanou až v budoucnu a mám stále šanci se kola zbavit, byť bych ho třeba musel prodat se slevou a má původní investice by tak byla částečně znehodnocena. Pravou retroaktivitu ústava zakazuje, existují však možné výjimky (např. pokud se zmírní trestní právo, uplatní se nová příznivější úprava i na pachatele, který spáchal trestný čin už dříve). U nepravé retroaktivity je to naopak: obecně je dovolená, mimo ústavní rámec by se ocitly jen extrémní případy narušení legitimních očekávání. Kdyby tomu s nepravou retroaktivitou bylo jinak, nemohl by parlament rozhodnout téměř o ničem: do budoucích poměrů totiž může zasáhnout téměř jakýkoliv nový zákon, kvůli tomu se přijímají.

Snížení budoucí státní podpory u stávajících smluv je zjevně nepravou retroaktivitou; aby byla pravá, musely by se vracet i peníze, které už střadatelé dostali v minulých letech. Ve shodě s tím proto Ústavní soud řekl, že ji za protiústavní nepovažuje. Stojí za to citovat: „V obecné rovině Ústavní soud konstatuje, že stanovení příspěvku ze státního rozpočtu za určitým účelem a pro určitou skupinu osob závisí vždy na tom, do jaké míry je ze strany zákonodárce shledána jeho účelnost, resp. veřejný zájem na jeho poskytování. To platí obzvlášť v případě, kdy se jedná o příspěvek, jehož poskytování je pouze beneficiem ze strany zákonodárce, aniž by s ním současně bylo spojeno naplňování určitého základního práva nebo svobody. Dotčené subjekty přitom nemohly spoléhat na to, že postupem času zákonodárce tuto výši nepřehodnotí. Nelze přitom opomenout ani související odpovědnost vlády a Parlamentu za stav veřejných financí, s čímž souvisí i oprávnění zákonodárce přizpůsobit výdaje státního rozpočtu jeho reálným možnostem a aktuálním potřebám formou změn právní úpravy mandatorních výdajů, státní podporu nevyjímaje.“

Poradce prezidenta republiky Ladislav Jakl dnes v návaznosti na prezidentův výrok v České televizi řekl, že o přerozdělování finančních prostředků ve společnosti by měla rozhodovat politika, nikoliv právo. Mám ale za to, že s citovaným názorem Ústavního soudu by se bez problému ztotožnil i on; průlom do politiky se nekoná ani zde.


3. Je zkrácení podpory za loňský rok v souladu s ústavou?
Pokud by parlament těsně před koncem loňského roku změnil výši státní podpory už s účinností pro ten rok, šlo by o retroaktivitu pravou, tedy obecně nepřípustnou. Většina střadatelů už totiž své vklady vložila a nárok na podporu jim vznikl, najednou by se však se zpětnou účinností snížil a dostali by méně. Finta se srážkovou daní se tento problém snažila obejít a přitom dosáhnout stejného výsledku.

Ústavní soud si dal práci s podrobnou argumentací, proč jde ve skutečnosti o obcházení ústavy. Zde to ale můžeme to říci i jinak: když něco vypadá jako kachna, létá jako kachna, kejhá jako kachna, snáší vejce jako kachna a vyvádí mladé jako kachna, pak je to s největší pravděpodobností kachna. Ani soud se tedy nenechal zmást a věc posoudil podle skutečného úmyslu ministerstva financí, které se ostatně nikdy netajilo tím, že mu jde o zpětné snížení podpory a jen hledá takové technické řešení, jehož protiústavnost by nebyla do očí bijící. Kdybychom připustili, že je takový postup možný, znamenalo by to rezignovat na ochranu ústavnosti vůbec: nešlo by totiž o podstatu věci, o dopad na život lidí, ale jen o zvolenou formu.


Sečteno a podtrženo: Ústavní soud dal politikům za pravdu, že o hospodaření s veřejnými prostředky a obecně o rozdělování vybraných daní musí rozhodovat primárně parlament a že má i plné právo v průběhu času měnit podmínky. V právním státě však ani parlament není neomezeným vládcem a při svém rozhodování musí dodržovat některá pravidla: proč by si je jinak psal do ústavy? Chce-li vláda podporu stavebnímu spoření zrušit či omezit, Ústavní soud jí v tom nijak nebrání: střadatelům to jen musí říct dopředu. Můžete mít jiný názor, ale mně se zdá, že o přestupu do politiky nemůže být řeč.