Připojením 28 podpisů senátorů pod žalobu na Václava Klause (podpořenou podpisy téměř 75 tisíc lidí¹) jsme se zařadili mezi několik málo zemí, kde došlo k oficiálnímu zahájení procesu sesazení prezidenta. Tento blog má za cíl zasadit problematiku odvolání prezidenta v ČR prostřednictvím institutu velezrady do kontextu procesů tzv. impeachmentu v jiných zemích.

1. IMPEACHMENT

Zjednodušeně řečeno má tento termín původ ve francouzském slově „empêchement“, které dnes znamená něco jako „překážka“ či „zabránění“. V mezinárodním kontextu se usadil jako obecný výraz pro sesazení vysoce postavených veřejných funkcionářů, nejčastěji se však hovoří o impeachmentu ve vztahu k prezidentům.

1.1. USA
Pojem impeachmentu u nás vešel v širší známost nejspíše v souvislosti s pokusem o sesazení amerického prezidenta Clintona v souvislosti s jeho aférou s Monikou Lewinskou. Ústava USA umožňuje iniciovat impeachment pouze v souvislosti se zradou, korupcí a dalšími závažnými zneužitími pravomoci („treason, bribery and other high crimes and misdemeanors“). Protože jde o institut využívaný zřídka, chybí samozřejmě přesné definice a zvyklosti. Gerald Ford například stanovil kritéria takto: „An impeachable offense is whatever a majority of the House of Representatives considers it to be at a given moment in history,“ tedy jakýkoliv delikt může vést k sesazení, pokud to tak vidí Sněmovna reprezentantů.

V historii USA najdeme pouze tři případy pokusů o sesazení prezidenta. Prvním byl v roce 1868 Andrew Johnson, který odvolal ministra války, čímž porušil zákon, který toto prezidentovi zakazoval učinit bez souhlasu senátu. Dvoutřetinové většině nutné k sesazení chyběl jediný hlas a prezident proto zůstal ve funkci.
Dále byl proces impeachmentu iniciován vůči prezidentu Nixonovi, a to pro bránění výkonu spravedlnosti („obstruction of justice“ - delikt spočívající víceméně ve vměšování se do práce orgánů činných v trestním řízení), když zadržoval důkazní materiály související s aférou Watergate. K sesazení nakonec nedošlo, neboť prezident se vzdal funkce.
Třetím případem byl impeachment vůči Billu Clintonovi v roce 1998, a to pro křivopřísežnictví (Clinton lhal o svém románku s Monikou Lewinskou před porotou) a pro bránění výkonu spravedlnosti (zneužití pravomoci k bránění výkonu spravedlnosti). Senát však Billa Clintona nesesadil.

1.2. Rumunsko
Rumunský prezident Traian Băsescu prodělal pokus o sesazení hned dvakrát. Poprvé v roce 2007, kdy se měl opakovaně zpronevěřit ústavě především v otázkách dělby moci. Rumunský ústavní soud ve svém poradním nálezu závažná porušení ústavy nekonstatoval, avšak parlament sesazení prohlasoval, čímž byl Băsescu suspendován do vyhlášení výsledků referenda o odvolání prezidenta, v němž jej však podpořilo 75 % občanů. Băsescovo obvinění čítalo 19 bodů, mezi nimiž najdeme např. „stranickost a opuštění smírčí role prezidenta“ či odmítnutí jmenovat ministry navržené premiérem.
Druhý impeachment proběhl vloni v červnu za dramatických okolností, kdy se vláda Victora Ponty, obviňovaná z porušování zákonů i ústavy, pokusila Băsesca znovu odvolat. Účast v referendu však nedosáhla 50 % a prezident se vrátil do funkce.

1.3. Litva
Rolandas Paksas je prvním evropským prezidentem, který byl úspěšně sesazen z funkce. Ihned po jeho nástupu do úřadu v únoru 2003 se objevily obavy o jeho napojení na ruskou mafii. Ruskému podnikateli Juriji Borisovovi, který věnoval 400 000 dolarů na Paksovu kampaň, udělil litevské občanství (bylo mu však později odebráno ústavním soudem). Začátkem roku 2004 litevský parlament zahájil impeachment, kterým v březnu Rolanda Paksa sesadil kvůli následujícím obviněním: únik utajovaných informací o vyšetřování Jurije Borisova; neoprávněná obnova Borisovova občanství poté, co bylo odňato ústavním soudem; vměšování se do privatizace.


2. VELEZRADA

V České republice neexistuje institut sesazení prezidenta sám o sobě, nýbrž je striktně svázán s pojmem „velezrada“, pročež jej patrně vnímáme konceptuálně značně odlišně od impeachmentu v ostatních zemích. Podobný princip bylo lze najít donedávna např. v ústavě Francouzské republiky, která formulovala prezidentskou odpovědnost velmi podobně: prezident nebyl odpovědný trestně ani občansky za činy během mandátu a nemohl být souzen za jiný čin než za velezradu (haute trahison). Tu však posuzuje speciální instituce jménem „Haute cour de justice“, složená ad hoc z 12 poslanců a 12 senátorů. Samotnou velezradou se pak rozumí „porušení povinností zjevně neslučitelné s výkonem mandátu“ (manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat). I francouzská právní věda cítí, že celý problém provází terminologická vágnost, nejasnost a neurčitost, což lze u institutu, který nebyl nikdy aplikován, zřejmě celkem chápat.

2.1. Velezrada vs. vlastizrada
Nejprve je nutno ujasnit si, jaké je postavení velezrady v českém právním rámci, a především odlišit ji od vlastizrady. Vlastizrada je trestný čin podle § 309 trestního zákoníku, spočívající v rozvracení republiky, teroristickém činu, teroru či sabotáži, a to ve spojení s cizí mocí nebo cizím činitelem. Naproti tomu velezradu zmiňuje přímo Ústava ČR v článku 65 jako jediný čin, za který lze stíhat prezidenta, a definuje ji až zákon o Ústavním soudu jako: „jednání prezidenta republiky směřující proti svrchovanosti a celistvosti republiky, jakož i proti jejímu demokratickému řádu“. Žaloba na Václava Klause samozřejmě hovoří o velezradě a nelze ji směšovat s prve jmenovaným trestným činem, jak učinil např. poslanec Jandák.

2.2. Demokratický řád
Obvinění Václava Klause jednoznačně směřují k poslední z vyjmenovaných možností, tedy viní jej z jednání proti demokratickému řádu České republiky. Zkusme si tedy nejprve uvědomit, co to ten demokratický řád vlastně je. Když se řekne „demokracie“, vybavíme si především pojmy jako „svobodné volby“ či „svoboda projevu“, avšak tím bychom demokratický řád opravdu osekali. Svobodné volby samozřejmě tvoří významnou složku demokratického procesu, k němuž patří, že občané si vybírají své vůdce, ale stále jde pouze o jednu z několika částí. Svoboda projevu pak už vůbec není základem demokracie, nýbrž jejím důsledkem. Zásadními složkami demokracie pak jsou dělba moci a rovnost před institucemi.

2.2.1. Dělba moci
Institut dělby moci se táhne státovědnými pojednáními již od doby římské republiky a spočívá v rozdělení moci mezi různé větve tak, aby žádná větev státu neměla moc svrchovanou. Dnešní pojetí dělby moci vychází ze systému, který popsal baron de Montesquieu ve svém díle O duchu zákonů (De l‘Esprit des lois) z roku 1748. Montesquieu dělí moc ve státě na legislativu (moc zákonodárnou), exekutivu (moc výkonnou) a justici.

Legislativa (tj. u nás parlament) prostřednictvím procesu schvalování proměňuje vůli lidu v zákony, podle nichž se řídí exekutiva a podle níž se řídí soudy. Legislativa je převážně volená.

Exekutiva (tj. u nás úřady a ministerstva) vykonávají vlastní řízení státu podle parametrů určených zákony (přičemž platí zásada, že co není úřadům dovoleno, je zakázáno). Zákony však také připomínkuje a fakticky se podílí na jejich znění – zákon typicky píše ministerstvo, ostatní ministerstva jej připomínkují, poté se dostane do sněmovny, která jej může dále upravit (tzv. poslanecká tvořivost) a následně schválit či zamítnout. Poslední instancí exekutivy je prezident, který zákon může vetovat, což lze interpretovat jako zásadní připomínku, kterou však může legislativa přesto ignorovat. Exekutiva se též skrze ministerstvo spravedlnosti podílí na administraci justice a skrze prezidenta jmenuje soudce. Exekutiva bývá lidem nevolená (výjimku nově tvoří prezident), protože jde o technickou a expertní složku. Jejím vrcholem je vláda, které musí část legislativy (tj. poslanecká sněmovna) vyjádřit důvěru² a která udává ideologický tón, ale samotný výkon státní správy musí zůstat politicky nezávislý stejně jako její personální obsazení.³

Justice (tj. u nás soudy) dohlíží nad dodržováním zákonů schválených legislativou. Jejími rozhodnutími se musí řídit všichni, exekutiva, legislativa i občané. Tato rozhodnutí jsou však svázána dvojím způsobem: 1) platným právním řádem, díky němuž by měla být rozhodnutí justice předvídatelná; 2) zásadou projednací (dispoziční), která soudům umožňuje rozhodovat pouze na základě podnětu. Nejvyšší justiční institucí je Ústavní soud, který je vázán pouze Ústavou a může rozhodovat i o zákonech schválených mocí zákonodárnou. Justice je expertní složkou, u nás se tedy nevolí a vyžaduje striktní politickou (i jinou) neutralitu. Nezávislost justice zdůrazňuje již Montesquieu.

2.2.2. Rovnost před institucemi
Občané i další osoby jsou si před státními institucemi rovni. Je irelevantní, zda před úřadem či soudem stojí miliardář, starosta, homosexuál, indián, satanista či hlupák, instituce k němu musí přistupovat vždy stejně. Před soudem mají stejná procesní práva, na jejich tvrzení se hledí stejně, jimi předkládané důkazy se hodnotí totožně. Důležitost této zásady je jedním z důvodů, proč se tak často hovoří o problematice korupce. Nejenže korupce způsobuje významné hospodářské škody, ale často může jít i o útok na samy demokratické principy státu.


Dělba moci a rovnost před institucemi tak zabraňují útlaku vůči občanům. Občané smějí vše, co jim není zakázáno, stát nesmí nic, co mu není povoleno. Svévole ze strany jedné složky státu či jeho představitelů nepřichází v úvahu, a jiné složky státní moci mají prostředky, jak jí zabránit, napravit a potrestat.


2.3. Postavení prezidenta
Demokratická republika nezná žádného monarchu či samovládce a prezident české republiky není modla, kterou bychom měli uctívat, ani král, kterému bychom se měli klanět, nýbrž úředník, kterého platíme ze svých peněz vydělaných z naší práce. Proto základním východiskem, které si musíme neustále uvědomovat, je, že Václav Havel byl státní úředník placený z našich peněz, Václav Klaus je státní úředník placený z našich peněz, Miloš Zeman bude úředník placený z našich peněz. Ať jsou naše názory na tyto tři politiky jakékoliv, stále jsou to především úředníci, jejichž úkolem je sloužit občanům ČR, reprezentovat je a veškeré tatíčkování a báťuškování je nemístné.

Ústava praví, že prezident ze své funkce není odpovědný, a to ani trestně. To však neznamená, že jako jakýkoliv jiný představitel moci výkonné nepodléhá zákonům a samozřejmě Ústavě. Pravomoci prezidenta vzhledem k jeho neodpovědnosti bývají vesměs omezeny kontrasignací předsedy vlády a vláda pak za rozhodnutí nese odpovědnost. Vzhledem k zásadám demokratického státu tedy nepřipadá v úvahu, aby prezident nenesoucí odpovědnost mohl jednat na vlastní pěst, či dokonce svévolně. V tomto ohledu tak lze pouze těžko nesouhlasit s Václavem Žákem, který prezidentské prerogativy vidí restriktivně, neboť i když to Ústava výslovně neuvádí, vyplývá to z výše zmíněných zásad demokratického státu.

2.4. Obvinění z velezrady
Je na senátu, zda nakonec obžalobu z velezrady na Václava Klause podá, a je na Ústavním soudu, kterak vyhodnotí, zda jednotlivé body představují „jednání narušující demokratický řád“ dostatečně, aby je bylo možno klasifikovat jako velezradu. Zkusme se na body žaloby podívat blíže.

2.4.1. Odmítnutí ratifikace Eurovalu
Prezident od 5. 6. 2012 dosud neratifikoval tuto mezinárodní smlouvu a řka, že jde o zrůdnost, ratifikaci odmítl, očividně si tedy v tomto ohledu razí vlastní zahraniční politiku. Oprosťme se od irelevantních osobních názorů na užitečnost Eurovalu či EU jako takové a zhodnoťme skutkovou podstatu toho, co se vlastně děje.
Prezident Klaus je nevolený⁴ zástupce moci výkonné a blokuje rozhodnutí volených zástupců moci zákonodárné. S ohledem na jeho neodpovědnost také vlastní zahraniční politika nepřichází v úvahu (a samozřejmě Českou republiku poškozuje, že má dvě zahraniční politiky, jednu prezidentskou a jednu vládní) a z hlediska dělby moci se jedná o svévoli, nepřípustnou v demokratickém státě – moc výkonná se musí řídit předpisy schválenými mocí zákonodárnou. Je otázka, zda by na tento bod žaloby mělo vliv, kdyby Václav Klaus nebyl dosazen, nýbrž zvolen občany jako Miloš Zeman.

2.4.2. Nejmenování ústavních soudců
Prezident od 20. 3. 2012 nenavrhl jediného ústavního soudce. Tím je ohrožena usnášeníschopnost Ústavního soudu, což je útok na celou jednu složku státní moci – justici. Občané by neměli kde hájit svá Ústavní práva a legislativní návrhy by nepodléhaly kontrole ústavnosti (například nedávné neústavní zákony z dílny MPSV by nebylo jak zrušit).
Klausův argument, že Senát by mu kandidáty neschválil, protože je namířen proti jeho osobě, neobstojí, neboť zaprvé od té doby proběhly senátní volby a složení Senátu se poměrně výrazně proměnilo, zadruhé Senát dříve již některé Klausovy kandidáty schválil a zatřetí Klausovi dva poslední kandidáti byli odmítnuti důvodně: Jan Sváček kvůli kontaktům na lobbistu Hrdličku a tajené členství v KSČ (a přiznejme si, že linka ke skupině kolem soudce Berky také není dobrou vizitkou), Zdeněk Koudelka pak kvůli spojení s bývalou nejvyšší státní zástupkyní Veseckou (figurující v kauze tzv. justiční mafie).

2.4.3. Článek II amnestie
O funkci amnestie napsal velmi dobrý blog Tomáš Haas, který jinak s žalobou pro velezradu nesouhlasí. Smyslem amnestie a zastavení trestního stíhání je v demokratickém státě obvykle rehabilitace jednání, které bylo dříve trestné, ale aktuálně ztratilo svou společenskou nebezpečnost – Haas přitom uvádí Lincolnovu amnestii vůči vojákům Konfederace po skončení americké občanské války, Carterovu amnestii pro občany odmítající válku ve Vietnamu, kteří se vyhli povinnosti narukovat azylem v zahraničí, a amnestie pro ilegální přistěhovalce.

Prezident Klaus zastavením trestního stíhání významným způsobem zasáhl do výkonu spravedlnosti.
1) Nešlo totiž o trestnou činnost s nízkou, nulovou či pochybnou společenskou nebezpečností, ale naopak o trestnou činnost velmi závažnou (ohraničenou až desetiletým trestem) s tisíci poškozenými. Jde tedy o výrazný zásah do dělby moci.
2) Zasáhl velmi do procesních práv poškozených, kteří jednak mohli doufat v morální zadostiučinění u trestního soudu jakožto oběti a jednak mohli žádat náhradu škody v řízení adhesním, které však bylo zastaveno spolu s trestním. Občanské řízení sice může být znovu zahájeno, ale po mnoha letech soudů začíná znovu a navíc se nemůže opírat o důkaz v podobě odsuzujícího trestního rozsudku.
3) Podkopal základní funkci státu, kterou je chránit vlastní občany a jejich majetek.
4) Narušil důvěryhodnost justice zastavením procesu se soudcem Berkou, který čelil obviněním nejen ze závažné majetkové trestné činnosti, ale především z toho, že jako soudce se neřídil právním řádem ani zásadou projednací, tedy sám velmi zásadním způsobem porušoval demokratický řád republiky (blíže viz druhá polovina mého staršího blogu).

Amnestii navíc provází celá řada zásadních nejasností:
1) Není jasné, kdo ji s Václavem Klausem připravoval a prezident ani jeho kancelář to nechtějí sdělit, čímž pravděpodobně porušují zákon o svobodném přístupu k informacím.
2) Není jasné, zda prezident amnestii vůbec směl vyhlásit, neboť dosud není k dispozici dokument s kontrasignací předsedou vlády Nečasem.
3) I pokud Nečas dokument skutečně podepsal, amnestie byla vyhlášena bez vědomí ostatních členů vlády, která za ni nese odpovědnost. Zde je na místě očekávat tlak vlády na prezidenta i premiéra, čehož jsme se z nějakého důvodu nedočkali.
4) Amnestie působí podezřele s ohledem na to, že se dotkla i prezidentových přátel (mmj. dcery kancléře Weigla), že někteří dlouholetí uprchlíci se těsně před jejím vyhlášením vrátili do země a vydali se policii, a samozřejmě s ohledem na vazby některých prezidentských poradců na lidi kolem soudce Berky.

Při obhajobě amnestie se lze setkat s množstvím výroků ve smyslu, že „jde o prezidentovo právo a basta“, tedy že Ústava to prostě umožňuje. Tento argument ovšem neobstojí. Ústava není tvořena pouze článkem 63, ale tvoří širší komplex definující základy demokratického státu, z nichž některé jsem rozebíral výše. Prezident tedy má právo vyhlásit amnestii a zastavovat trestní řízení (to mu nikdo neupírá), ale pouze tak, aby nedošlo k porušení jiných zásad garantovaných Ústavou či k porušení zákonů. Soudní praxe je plná případů, ve kterých dochází ke střetu různých práv garantovaných tu Ústavou, tu nějakým zákonem, a tehdy rozhoduje soud o tom, které z nich má v daném případě přednost a proč. Jednání v souladu s jedním zákonem nezaručuje, že nebude porušen zákon jiný – nabízí se třeba Trestní zákoník.

2.4.4. Nečinnost ohledně jmenování čekatele Langera
Prezident odmítl v roce 2005 jmenovat skupinu čekatelů soudci kvůli jejich věku, čekatel Langer proto podal stížnost k soudu. Rozsudek Městského soudu v Praze z roku 2007 prezidentovi uložil ve věci jednat ve lhůtě 6 měsíců buď jmenováním, nebo řádným zdůvodněním jeho odmítnutí. Rozsudek potvrdil roku 2008 i Nejvyšší správní soud zamítnutím prezidentovy kasační stížnosti.
Prezident Klaus tedy nerespektuje pravomocná rozhodnutí soudu, čímž podkopává autoritu moci soudní a současně útočí na jeden z principů demokratického státu – dělbu moci, ve které exekutiva podléhá soudnímu rozhodnutí, jinak hrozí z její strany svévole a útlak občanů. Je nutno zdůraznit, že jde o rozsudek správního soudu, nikoliv soudu trestního a samozřejmě se na něj žádným způsobem nevztahuje prezidentská indemnita.

2.4.5. Otálení s podpisem Dodatkového protokolu k Evropské sociální chartě
Tento bod se velmi podobá bodu prvnímu pod 2.4.1. - nevolený příslušník exekutivy blokoval rozhodnutí volených představitelů legislativy. V žalobě pak jde o bod bezpochyby nejslabší, protože prezident nakonec po čtyřech letech dodatek podepsal.


3. ZÁVĚR

Výsledek procesu sesazení prezidenta samozřejmě nelze předjímat, nicméně z hlediska mezinárodního může jít o průlomové rozhodnutí. Zkušenosti s tímto institutem jsou v západním světě velmi nevelké a v zásadě se omezují na Litvu, kde se nejednalo o složitých státovědných principech, ale celá věc měla rozměr spíše kriminální až špionážní. V Rumunsku pak proces sesazení prezidenta neuspěl kvůli všelidovému hlasování, navíc v něm byla patrná jasná pachuť politického boje, kvůli které se Rumunsko dostalo pod mezinárodní kritiku. V USA pak žádný impeachment neuspěl.

Litva i USA však poskytují určité zajímavé srovnání v tom ohledu, že česká úprava velezrady se zdá být pro prezidenta poměrně mírná, protože umožňuje sesazení pouze v extrémně závažných případech (a Ústavní soud možná bude moci rozhodnout, zda jde o případy závažnější než ty, které předkládá senátní ústavní žaloba, či zda může jít i o menší delikty). Naopak v USA k vyvolání řízení o impeachmentu stačila de facto vlastně jen pouhá lež či porušení běžného zákona.

____________________

¹ A podporuje ji k dnešnímu dni zjevně i 75 % čtenářů velkých internetových médií Aktuálně.cz a Novinky.cz.

² Zde je poněkud zvláštní, že člen legislativy, tedy poslanec/senátor, může zastávat též nejvyšší exekutivní funkci a být členem vlády. Nejde z mezinárodního hlediska o nic neobvyklého, ale stírá se tím poněkud rozdíl mezi vládou a poslaneckou sněmovnou, neboť v obou sedí titíž lidé ve dominantním postavení. ČR by patrně prospělo dělbu moci v tomto ohledu prohloubit a stanovit neslučitelnost poslaneckého/senátorského mandátu s vládním křeslem.

³ Od toho existují v civilizovaných zemích zákony o státní službě.

⁴ Je dosazený parlamentem, podobně jako šéfové jiných úřadů či institucí jsou dosazováni např. poslaneckou sněmovnou, například Rada pro rozhlasové a televizní vysílání či Rada ČT. Těžko tento akt přirovnávat k obecné občanské volbě, která nyní úřad prezidenta provází.