Závěrečná řeč před Ústavním soudem
k návrhu na zrušení zákona č. 347/2010 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s úspornými opatřeními v působnosti Ministerstva práce a sociálních věcí


Vážení soudci Ústavního soudu!

Skupina poslanců, kterou zde zastupuji, podala Ústavnímu soudu návrh na zrušení zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s úspornými opatřeními v působnosti Ministerstva práce a sociálních věcí, protože je přesvědčena, že tento zákon byl přijat v rozporu s řadou důležitých ústavních principů a norem.

Ve své závěrečné řeči chci nejprve stručně shrnout základní argumenty našeho návrhu, dále velmi krátce reagovat na vyjádření obou komor Parlamentu, předsedkyně Poslanecké sněmovny a předsedy vlády a v závěru chci poukázat na negativní důsledky napadeného zákona a obecněji na škody plynoucí z porušování ústavních zásad zákonodárné činnosti.

Ve svém významném nálezu z roku 2007 (č. 37/2007 Sb.) Ústavní soud jednoznačně formuloval obecné požadavky na ústavnost legislativního procesu. CITUJI: „Adresáti právních norem mají nepochybně právo legitimně očekávat, že případná omezení jejich základních práv provedená zákonem jsou výsledkem diskurzu vedeného napříč politickým spektrem, a to diskurzu, v němž všichni zúčastnění dostali příležitost se s projednávanou materií podrobně seznámit a informovaně se k ní vyjádřit. Náležitým je tak takový proces, který umožňuje otevřenou diskusi mezi zastánci konkurenčních názorů, včetně názorů menšinových. Proto vystupují do popředí procedury zajišťující jednak slyšení stranám, jednak formální kvalitu zákonodárného díla. Zákonodárná procedura se v této optice stává ‚skutečným zdrojem legitimity zákona‘.“ KONEC CITÁTU. Obdobné požadavky vznáší i Evropský soud pro lidská práva a některé zahraniční ústavní soudy. Z některých jejich rozhodnutí jsme v návrhu rovněž citovali.

Napadený zákon zjevně zužuje zákonný rozsah sociálních práv například snížením výše nemocenského, zrušením sociálního příplatku a snížením příspěvku na péči, zúžením nároku na podporu v nezaměstnanosti u některých skupin obyvatel a odnětím porodného většině rodin s nově narozeným dítětem. Omezuje tak základní práva zakotvená v článcích 26, 30 a 32 Listiny základních práv a svobod, jakož i v mezinárodních smlouvách o lidských právech a základních svobodách.

V návrhu na zrušení zákona jsme obsáhle zdůvodnili, jak způsob přijetí napadeného zákona podle našeho názoru narušoval ústavní principy a hodnoty, a to:1) zneužitím institutu legislativní nouze,
2) nepředvídatelným svoláním mimořádné schůze Poslanecké sněmovny,
3) neodůvodněným vypuštěním obecné rozpravy ve druhém čtení, a
4) odepřením práva hlasovat zvoleným senátorům.
U všech těchto postupů lze konstatovat jejich nedostatečné odůvodnění a rysy svévole.

Ještě razantnějším zásahem do ústavních práv, principů a záruk však byla kumulace těchto postupů spočívající v přijetí jediného obsáhlého zákona, významně zasahujícího do sféry základních práv a svobod. V důsledku této kumulace byl vládní návrh napadeného zákona schválen Poslaneckou sněmovnou již v druhý pracovní den po jeho předložení, přičemž teprve během tohoto druhého dne se stalo zjevným, že tento den bude nejen prvním dnem jeho projednávání, ale současně i dnem posledním. Kvůli krátkosti času nebylo možno k návrhu zákona řádně připravit a konzultovat pozměňovací návrhy. Kvůli kumulaci časového deficitu a vypuštění obecné rozpravy pak byla zásadně ztížena i možnost proti návrhu zákona argumentovat v parlamentní debatě. Důkladné kritické diskusi v Senátu a možnosti předkládat tam pozměňovací návrhy se vládní koalice vyhnula zejména kumulací zneužití stavu legislativní nouze, nepředvídatelného svolání mimořádné schůze Poslanecké sněmovny a zkráceným jednáním o návrhu zákona v Senátu.

Jsme přesvědčeni, že politické rozhodnutí o omezení základních práv, obsažené v napadeném zákoně, nesplnilo zmíněné požadavky formulované Ústavním soudem. Nebylo výsledkem diskursu vedeného napříč politickým spektrem. Nebylo výsledkem diskurzu, v němž všichni zúčastnění dostali příležitost se s projednávanou materií podrobně seznámit a informovaně se k ní vyjádřit. Neumožnilo vážně míněnou a otevřenou diskusi se zastánci konkurenčních názorů ani na půdě Parlamentu, ani mimo ni. Jak se ještě pokusím ukázat, vady legislativního procesu se negativně odrazily i na kvalitě zákonodárného díla, a to způsobem výrazně poškozujícím základní práva některých skupin občanů.

Bylo zkráceno právo občanů seznámit se s důvody politického rozhodnutí, jakož i právo toto rozhodnutí oslovováním svých volených zástupců ovlivnit. Došlo k zásahu do volné soutěže politických stran, k níž nedílně patří i možnost hlásat názory a uplatňovat návrhy v řádném parlamentním diskursu. Zákonná úprava parlamentního jednání nebyla vykládána tak, aby ochraňovala svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti. Poslanci menšiny nemohli řádně vykonávat svůj mandát zvláště v situaci nepředvídatelného svolání plenární schůze, některým senátorům bylo zkráceným jednáním upřeno právo účastnit se a hlasovat. Ani hlas občanů oponujících napadenému zákonu nemohl být cestou řádné parlamentní debaty artikulován. A konečně, způsob přijetí zákona znemožňuje občanům posoudit, zda bylo šetřeno podstaty a smyslu jejich Listinou garantovaných sociálních práv.

Postup vlády, Poslanecké sněmovny a Senátu možná formálně vyhověl textu zákona, nikoli však smyslu a účelu zákonné úpravy politických práv a demokratických zásad. Pouze na liteře zákona také ulpívají vyjádření Poslanecké sněmovny a Senátu. Vyjádření Poslanecké sněmovny se vůbec nezabývá důvody využití institutu legislativní nouze a důvody bezprecedentně bleskového svolání mimořádné schůze Poslanecké sněmovny; o neodůvodněném vypuštění obecné rozpravy se nezmiňuje vůbec. Senátní stanovisko podrobně vysvětluje, proč nově zvolení senátoři podle zákona nemohli hlasovat na schůzi 12. listopadu, ačkoli to v našem návrhu vůbec nenamítáme. Naopak v tomto vyjádření není vůbec zdůvodněno, proč Senát zkrátil lhůty a v rozporu se zavedenými zvyklostmi trval na schválení návrhu zákona v předposlední den mandátu ve volbách často již poražených senátorů.

V replice doručené Ústavnímu soudu v minulém týdnu jsme poukázali na řadu nesprávností a nepřesností ve vyjádřeních předsedkyně Poslanecké sněmovny a předsedy vlády.
Jako příklad bych si dovolil uvést poznámku předsedkyně Poslanecké sněmovny ohledně hlasování o konání obecné rozpravy. Paní předsedkyně uvádí: CITUJI: „Při hlasování o tom, zda bude vedena obecná rozprava, se z přítomných 146 poslanců vyslovilo pro pouze 40, 16 bylo proti (v této souvislosti musím poukázat na skutečnost, že koaliční poslanci se v naprosté většině hlasování zdrželi a v případě dostatečného počtu opozičních poslanců mohl být výsledek tohoto hlasování opačný).“ KONEC CITÁTU. Tato interpretace onoho hlasování je zcela zavádějící a mylná. Předně předsedkyně Poslanecké sněmovny porušila zákon o jednacím řádu, když dala hlasovat, zda se bude obecná rozprava konat. Jednací řád naopak předpokládá, že Poslanecká sněmovna se musí explicitně pozitivně usnést, že od obecné rozpravy upouští. Když už se tedy hlasovalo, zda se bude obecná rozprava konat, je obecně známo, že „zdržení se hlasování“ má stejný efekt jako hlasování proti návrhu. A protože v předmětném hlasování č. 8 celkem 16 koaličních poslanců hlasovalo proti návrhu a dalších 85 přítomných koaličních poslanců se zdrželo hlasování, je zřejmé, že proti vůli těchto 101 poslanců nemohlo obecnou rozpravu prosadit ani jednotné hlasování všech opozičních poslanců pro konání obecné rozpravy. Je třeba též dodat, že neúčast celého poslaneckého klubu KSČM byla výrazem protestu proti porušování zvykových pravidel jednání Poslanecké sněmovny právě paní předsedkyní.

Ze svědecké výpovědi předsedy vlády před Ústavním soudem vyplynulo, že vláda při navrhování stavu legislativní nouze nejenže nikterak nezdůvodnila, v čem shledává hrozící značné hospodářské škody, ale dokonce si k rozsahu hrozících hospodářských škod nezpracovala ani neopatřila potřebné analýzy. Potřebu těchto analýz předseda vlády ostatně ani nepociťuje. Přesto před Ústavním soudem vypověděl, že odkladem přijetí napadeného zákona by se zvýšily výdaje státního rozpočtu v řádu několika desítek miliard korun. Důvodová zpráva k návrhu zákona vyčíslovala jeho celkový dopad do roční bilance státního rozpočtu částkou cca 23,5 miliardy Kč. V situaci, kdy by tento zákon nabyl účinnosti o pouhý měsíc později, tedy k 1. únoru 2011, což by při jeho řádném projednání bylo zcela reálné i bez vyhlášení stavu legislativní nouze, promítlo by se to do bilance státního rozpočtu jen necelými dvěma miliardami Kč. Dokonce ani delší časový odklad, např. o tři měsíce, by rozhodně nebyl způsobilý zvýšit deficit veřejných financí „v řádech několika desítek miliard“, jak uváděl předseda vlády. Vyhlášení stavu legislativní nouze se tak již ve světle těchto zjištění jeví naprosto neodůvodněným.

Předseda vlády ve svém písemném i ústním vyjádření uváděl za hlavní důvod vyvolání stavu legislativní nouze údajné obstrukční chování opozice. Obstrukce měla spočívat v tom, že opozice využila svého práva vznést námitky proti schválení návrhu zákona již v prvním čtení a proti zkrácení zákonné lhůty pro projednání návrhu zákona ve výborech o více než 30 dnů. Tuto argumentaci musím co nejrozhodněji odmítnout.

Smyslem těchto ustanovení je garantovat sněmovní menšině minimální časový prostor pro řádné posouzení návrhů zákonů, přičemž u institutu schválení zákona již v prvním čtení podle § 90 odstavec 2 až 6 jednacího řádu Poslanecké sněmovny je zjevné, že je určen jen pro schvalování jednoduchých a nekontroverzních návrhů zákonů. Navrhovatelé podali námitku proti tomuto postupu proto, aby mohli vůči předloženým návrhům zákonů uplatnit pozměňovací návrhy a realizovat tak úlohu opozice spočívající v nabízení alternativ. Institut schválení zákona již v prvním čtení podávání pozměňovacích návrhů neumožňuje. Jsem přesvědčen, že i náš zájem na zkrácení šedesátidenní lhůty na projednání návrhů zákonů ve výborech nejvýše o 30 dnů byl legitimní s ohledem na závažnost politických rozhodnutí v návrzích obsažených, spočívajících zejména v omezení zákonného rozsahu hospodářských a sociálních práv garantovaných Listinou. Jsme přesvědčeni, že náš zájem na řádném a důkladném projednání předložených návrhů zákonů byl snadno předvídatelný, a tudíž nemůže být legitimně používán předsedou vlády jako důvod pro vyhlášení stavu legislativní nouze.

Využívání těchto nemnoha menšinových záruk v jednacím řádu Poslanecké sněmovny podle našeho názoru rozhodně nelze považovat za obstrukci, čili za zneužívání jednacího řádu ke zdržování parlamentního jednání. Obstrukce není naším politickým stylem. Usilujeme o to, aby parlament řádně a odpovědně projednával zásadní politická rozhodnutí, a předkládáme k nim svá stanoviska. Rozhodně nezdržujeme jednání dlouhým samoúčelným řečněním ani předkládáním nepřiměřeného množství procedurálních návrhů.

V této souvislosti musím říci, že jsem byl šokován slovy předsedy vlády, který zde uvedl, že nebýt postupu opozice, která vetovala jak postup podle § 90 jednacího řádu, tak zkrácení lhůt pro jednání výboru na 15 dní, CITUJI „proběhlo by plnohodnotné druhé čtení a i z hlediska lhůt by projednával tento návrh Senát již v novém složení“ KONEC CITÁTU. Proč si tedy vládní koalice vynutila projednání návrhu zákona - předloženého o tři týdny později - Senátem ještě ve starém složení, když byla u původního návrhu připravena na projednávání už v novém složení Senátu? Nedokážu si to vysvětlit jinak, než že urychlené jednání v Senátu těsně před koncem volebního období bylo chápáno ze strany předsedy vlády jako forma trestu pro opozici za to, že využila svého práva podat námitky podle jednacího řádu Poslanecké sněmovny. Citovaná poznámka předsedy vlády totiž vyvrací argument o potřebnosti projednání návrhu zákona Senátem ještě ve starém složení vzhledem k deklarovanému cíli vstupu zákona v účinnost do 1. ledna 2011.

Pokusili jsme se v odůvodnění našeho návrhu ukázat, že omezení práv poslanců, senátorů i občanů nebylo nezbytné k dosažení deklarovaného cíle, tedy přijetí zákona do konce kalendářního roku. Spěch při projednávání návrhu zákona v Poslanecké sněmovně byl efektivní leda ve vztahu k jinému možnému sledovanému cíli, a sice k projednání přijatého návrhu zákona v Senátu do 13. listopadu, tedy do dne zániku mandátu senátorů zvolených před šesti lety. Vládní koalice neměla zájem slyšet názory opozice ani v Poslanecké sněmovně, ani v Senátu. Výmluvně o tom svědčí slova předsedy vlády, pronesená na tiskové konferenci onoho 2. listopadu, tedy v den, kdy Poslanecká sněmovna návrh napadeného zákona schválila: CITUJI: „Já osobně doporučuji, abychom jednali o těch zákonech, dokud nebudou schváleny v Poslanecké sněmovně. To znamená i do noci. Všimněte si, že úmyslně neříkám, do které. Bude-li potřeba, tak prostě i do jiné noci. Jinými slovy, já osobně budu prosazovat, abychom neodešli ze sněmovny, dokud tyto čtyři zákony nebudou schválené.“ KONEC CITÁTU. Tato slova byla předsedou vlády pronesena ještě předtím, než vůbec bylo zahájeno projednávání napadeného zákona Poslaneckou sněmovnou.

V této atmosféře byl projednáván návrh napadeného zákona v obou komorách. Varování místopředsedy Senátu Petra Pitharta před závažnými legislativními chybami pramenícími z přílišného spěchu a omezování diskuse zůstala oslyšena. Závažné vady napadeného zákona se však již začínají v praxi vyjevovat. Dne 19. ledna upozornil úřad Veřejného ochránce práv, že na základě přijatého zákona podpora v nezaměstnanosti nenáleží ani tehdy, pokud zaměstnavatel odstupné, odbytné či odchodné zaměstnanci nevyplatil. Zákon připouští dokonce tak absurdní situaci, kdy zaměstnanci není poskytována podpora v nezaměstnanosti proto, že mu přísluší odstupné, když okamžitě rozvázal pracovní poměr z důvodu nevyplácení mzdy. Veřejný ochránce práv dále upozornil, že v důsledku chybně napsaných přechodných ustanovení zákona rodiče dětí, které se narodily v březnu 2010, si nemohli zvolit výhodnější formu čerpání rodičovského příspěvku, což pro ně může znamenat ztrátu až 40 000 Kč.

Těmto a patrně i dalším vadám zákona a tíživým sociálním dopadům na nezaměstnané a rodiny s dětmi mohlo být zabráněno, kdyby vládní většina respektovala ústavní zásady a normy ovládající legislativní proces a neusilovala vyhnout se řádné, důkladné a otevřené parlamentní rozpravě, jež je, slovy Ústavního soudu, „skutečným zdrojem legitimity zákona“.

Navrhovatelé vidí ve způsobu přijetí napadeného zákona pokračování tendence, jež je velmi nebezpečná pro vývoj demokracie v České republice. Je to tendence vedoucí k marginalizaci Parlamentu a parlamentních debat. Připomínám, že již v roce 2007 vládní většina přijala zákon o stabilizaci veřejných rozpočtů způsobem, o němž Ústavní soud v nálezu č. 88/2008 Sb. formuloval své výhrady vůči úrovni demokratické politické kultury parlamentní většiny. Jak způsob přijetí uvedeného zákona tak způsob přijetí napadeného zákona č. 347/2010 Sb., ukazují tendenci vládní většiny oklešťovat možnosti svobodné diskuse v obou komorách Parlamentu. Pokud však titíž poslanci vládní většinu již ztratí, uchylují se ke znemožňování parlamentního jednání obstrukcí, jak ukazují postupy poslance Petra Nečase a dalších v lednu a únoru minulého roku. V současném volebním období se dokonce ukazuje tendence vládní většiny neúčastnit se zásadních parlamentních debat: při loňském projednávání žádosti vlády o vyslovení důvěry nebo při projednávání návrhu zákona o státním rozpočtu v prvém čtení dne 27. října 2010 (tedy v den, kdy vláda požádala o vyhlášení stavu legislativní nouze) vystupovali v rozpravě takřka bez výjimky jen opoziční poslanci, na jejichž kritiku poslanci vládní koalice nijak nereagovali. Parlamentní debata tak ztrácí svůj kontradiktorní charakter, tak významný pro naplňování jejích funkcí. To vše jsou projevy tendence degradovat obě komory Parlamentu na pouhý hlasovací stroj, který má co možná nejrychleji a bez zbytečných řečí přetavit politické rozhodnutí vládní většiny do podoby přijatého zákona. Parlament, toto klíčové místo symbolického a reálného setkávání občanů se svými volenými zástupci, se tak stává pouhou fasádou.

Navrhovatelé jsou přesvědčeni, že pokud nebude napadený zákon zrušen, a nebude tak jasně poukázáno na protiústavnost vytěsňování parlamentní rozpravy zneužitím procedurálních institutů jednacího řádu, může se stát takový způsob přijímání zásadních zákonů, znamenajících zákonné omezení základních práv a svobod, velmi brzy pravidlem, normálním jevem.

Vážení soudci Ústavního soudu!

Je zcela na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost procesu přijetí napadeného zákona. Opozice v demokratickém právním státě vládu kontroluje a v souladu s naší Ústavou umožňuje Ústavnímu soudu coby orgánu ochrany ústavnosti zasáhnout v případě ústavního sporu. Jsme přesvědčeni, že zejména v době chystaných dalekosáhlých reforem, zásadně zasahujících sociální práva občanů, je třeba vyžadovat vysokou demokratickou legitimitu přijatých politických rozhodnutí. Takovou legitimitu však nemůže zajistit pouhá aritmetická převaha hlasů v Poslanecké sněmovně. Politické rozhodnutí, vtělené do formy zákona, musí vzejít z otevřené demokratické diskuse, v níž jsou dostatečně slyšeny i hlasy oponentů. Jedině takové zákony mohou mít naději, že je občané našeho státu budou ctít a respektovat jako skutečná demokratická rozhodnutí, jako projev vůle lidu.

Děkuji.