Správce blogů na Aktualne.cz Libor Stejskal oslovil některé z bloggerů s následující nabídkou:
Kolega Tomáš Klvaňa u nás minulý týden zveřejnil text, v němž se zamýšlel nad tím, zda by nebylo dobré zrušit v tuzemském ústavním systému funkci prezidenta. Téma zjevně zaujalo, do debaty se zapojila celá řada čtenářů, svůj názor v rozhovoru pro týdeník Respekt vyjádřil i bývalý prezident Václav Havel. Vzhledem ke značnému ohlasu mne tudíž napadlo, zda-li byste se prostřednictvím svých blogů nechtěli zapojit do diskursu.

K tématu rměnící se role hlav států nejen u nás, ale v celé EU, jsem napsal v létě 2009 text pro Insitut pre verejne otázky v Bratislavě. Jelikož text souvisí s tématem, které naposledy otevřel Tomáš Klvaňa (před ním navrhoval už několikrát funkci prezidenta zrušit například Petr Uhl v Právu), zveřejňuji ho zde.

K čemu jsou v EU prezidenti?

K posouzení významu funkce prezidenta v evropském kontextu je třeba nejprve vzít v úvahu několik kritérií. Například skutečnost, že většina evropských republik jsou parlamentní demokracie, v nichž, už z definice, stojí na špičce výkonné moci vláda a premiér.

Druhým kritériem je mezinárodní kontext. Většina evropských zemí je dnes součástí Evropské unie. Ta je institucionálním hybridem, jež v sobě spojuje rysy mezivládní organizace, konfederace a federace. Jejím nejvyšším orgánem je Evropská rada, kde na nejvyšší úrovni zastupují všechny členské země šéfové výkonné moci v té které zemi, což jsou—až na Francii—premiéři.

Je tedy jasné, že s každým dalším krokem ve směru větší integrace EU roste význam premiérů na úkor prezidentů, jejichž role se s postupným předáváním dalších pravomocí národních států do Bruselu fakticky i symbolicky zmenšuje--tak, jak se na úkor Bruselu zmenšuje význam domácího politického hřiště.

Členství v EU znamená pro členské země přijetí konceptu tzv. dělené suverenity. Funkce a pravomoci hlavy států se zatím jakoby „nedělily“--navzdory tomu, jak už bylo řečeno, že se jejich význam, s výjimkou Francie, s další integrací jaksi zmenšuje na úkor premiérů.

Přijetí Lisabonské smlouvy znamená posun, protože byla vytvořena funkce stálého předsedy Evropské rady, o které se většinou mluví jako o evropském prezidentovi. Dosud v předsednické funkci rotovaly jednotlivé členské země. Ačkoliv funkce evropského prezidenta nijak přímo neinterferuje s pozicemi hlav jednotlivých členských států, je zřejmé, že v symbolické rovině byly funkce hlav členských států umenšeny v okamžiku, kdy vznikla pozice evropského prezidenta.

Ačkoliv se EU zatím nestává žádným superstrátem, jak argumentují někteří euroskeptici, je zřejmé, že vznik funkce, která je chápana jako jakási hlava Evropy, vytváří zvláštní situaci, kdy hlavy jednotlivých členských států—už beztak zastíněné premiéry coby nejvyššími zástupci svých zemí v Evropské radě—jsou chápany jen jako symboly státnosti jednotlivých členských zemí.

Kritérium státnosti je ostatně dalším, které je třeba zvážit. Národní státy zatím nezanikají, ale přinejmenším v případě členských zemí EU vidíme postupné zmenšování významu státnosti jednotlivých členských zemí s tím, jak se prohlubuje evropská integrace—a roste, zatím jen opticky, „státnost“ EU.

Je zřejmé, že vlastní státnost má různou váhu v různých členských zemích EU. Západoevropské demokracie, které jsou založeny na občanském principu, chápou státnost poněkud jinak než nové demokracie na východě Evropy, kde je občanský princip promíchán s principem národním, chápaným často etnicky. Státnost je pro tyto nové demokracie důležitá i proto, že se teprve před dvaceti lety vymanily ze sovětské nadvlády, kdy s nimi bylo zacházeno jako s koloniemi.

Některé země, jako jsou Slovensko, Slovinsko nebo baltské státy, vznikly jako samostatné entity až po oddělení od federací, které o několik let přežily pád komunismu. Zde má pojem vlastní státnosti ještě o něco větší váhu a symboliku, než v zemích, které sice byly formálně sovětskými satelity, ale existovaly na mapě světa jako samostatné státní útvary.

Je jasné, že postupný posun některých atributů státnosti i suverenity na evropskou úroveň vyvolává jisté napětí zejména v zemích, které byly schopny praktikovat vlastní státnost před vstupem do EU jen po velmi krátkou dobu. Prezidenti zůstávají jakýmsi symbolickým vyjádřením existence vlastní státnosti.

Dalším kritériem je kombinace způsobu volby prezidenta, jeho ústavních pravomocí a tradic. Jak už bylo řečeno, všechny nové státy EU jsou parlamentní demokracie, ale ne ve všech je funkce prezidenta nastavena z hlediska ústavy, tradic a způsobu volby stejně. Například role polského prezidenta je z ústavního hlediska silná (občas se dokonce mluví o parlamentní demokracii s prvky prezidentského systému), zatímco role maďarského prezidenta je velmi slabá (takže se občas mluví o kancléřském systému).

Způsob volby prezidenta ne vždy předurčuje sílu jeho pozice. Často se sice tvrdí, že prezidenti volení přímo mají silnější mandát než prezidenti volení parlamentem či speciálním volitelským sborem, ale hodně záleží na ostatních zmíněných faktorech. Český prezident je tak sice volen parlamentem, ale kombinace jeho ústavních pravomocí a prvorepublikových tradic z něj dělá poměrně silného hráče na domácím i zahraničně-politickém poli.

Obecně lze argumentovat, že zatímco v prvních fázích budování post-komunistických demokracií nebylo ve většině případů špatné mít vedle vlády i poměrně autonomního prezidenta (jehož autonomie na vládě mohla být přímou volbou symbolicky ještě posílena), s postupující konsolidací demokratických poměrů, zejména po vstupu do EU, je jistá dvojkolejnost výkonné moci v nových demokraciích stále větším problémem.

Zatímco v prvních fázích budování demokracie mohl autonomní prezident hrát roli další ústavní pojistky proti nedemokratickým tendencím politických stran a jimi vytvořených vlád (například prezident Michal Kováč na Slovensku v době Mečiarových vlád nebo prezident Václav Havel v České republice v době opoziční smlouvy), v současnosti--už vzhledem k potřebě hladkého fungování členských zemí v EU—jistá dvojkolejnost výkonné moci, ke které přílišná politická autonomie prezidentů přispěla, je spíše kontraproduktivní.

Komparativní pohled ukáže, že zhruba jedna třetina členských zemí EU jsou konstituční monarchie, zbytek, až na výjimku prezidentské republiky ve Francii, jsou parlamentní demokracie. Z nich jsou zhruba dvě třetiny prezidentů voleny přímo, zbytek buď parlamentem nebo speciálním volitelským sborem.

Politicky nejstabilnějšími zeměmi Evropské unie jsou paradoxně právě konstituční monarchie, v nichž je monarchova funkce hlavy státu skutečně zredukována jen na symboliku. Mezi republikami jsou obecně politicky stabilnější země, kde je prezident slabý do té míry, že nemůže budovat vlastní politickou bázi a interferovat s chodem vlády. Kancléřský systém v Německu je toho dobrým příkladem.

Toto pravidlo je samozřejmě do jisté míry relativní. Záleží i na politických tradicích a kultuře. Politická nestabilita tak může vzniknout i v zemích, kde se dvojkolejnost výkonné moci neprojevuje. Maďarsko, se svou hlubokou politickou polarizací, je dobrým příkladem.
Zdá se ale, že je obecně v zájmu další demokratické konsolidace, jakož i členství v EU (zejména pokud se bude EU dále integrovat), aby byla role prezidentů v nových demokraciích umenšována—a to jak fakticky (ústavně), tak symbolicky.

Pokud se EU začne v budoucnosti posunovat směrem k federalizaci, bude otázka hlav států—zejména prezidentů—obzvláště aktuální. Je totiž možné argumentovat, že federální Evropa by si v členských státech vystačila s premiéry, zatímco prezidenta by měla mít společného—tedy jen jednoho.

Upravená verze statě napsané v létě 2009 pro Insitut pre verejne otázky, Bratislava.