Volné pokračování článku Ústavněprávní kurvítka .

Ve svém posledním článku jsem vyjádřil názor, pro mne léta samozřejmý, že prezident smí bez dalšího odvolat premiéra. Současně jsem nechal otevřenou otázku, co by takový krok vlastně po právní stránce znamenal. Ale nemám rád nevyřešené otázky ... nyní je na čase jednak vypořádat se se vznesenými protiargumenty, jednak vše uzavřít poměrně nečekaným, ale logickým závěrem.




I. ČLÁNEK 74

Padla námitka, že na odvolání premiéra prezidentem se vztahuje článek čl. 74 Ústavy. Ten zní:

"Prezident republiky odvolá člena vlády, jestliže to navrhne předseda vlády.".

Jinými slovy, podle této teze by prezident směl odvolat premiéra pouze tehdy, jestliže mu to tento premiér sám navrhne.

Poněkud absurdní, a na první pohled účelový výklad, Occamova břitva dostává těžce na frak. Jak to jen vyložit, aby nám vyšlo, že prezident premiéra o své vůli odvolat prostě nemůže? Povznesme se nad to a vyvraťme tuto námitku klasickou cestou, a to hned na dva způsoby:

1) Návrh na vlastní odvolání se odnepaměti nazývá demise a odvolání na návrh odvolávaného se odnepaměti nazývá přijetí demise. Jenže čl. 62 písm. a) odlišuje prezidentovy pravomoci odvolat premiéra a odvolat jiného člena vlády (než premiéra) od pravomocí přijmout jejich demisi. Jinak řečeno, aby teze o článku 74 mohla platit, musel by pojem "odvolání člena vlády" zahrnovat i podání, resp. přijetí demise, a pak by zase jakákoli zmínka o demisi nikde jinde v Ústavě nemohla být. Čl. 62 písm. a) by nesměl znít takto:

"Prezident republiky
a) jmenuje a odvolává předsedu a další členy vlády a přijímá jejich demisi, odvolává vládu a přijímá její demisi",

ale musel by znít takto:

"Prezident republiky
a) jmenuje a odvolává předsedu a další členy vlády a odvolává vládu".

(Velmi volně přeložím do lidštiny: Je jedna věc podat v práci výpověď a je úplně jiná věc dostat v práci padáka. Výpověď = demise. Odvolání = vyhazov. /A poznámka pro naprosté ústavněprávní fajnšmekry: Ve skutečnosti to srovnání nesedí, protože prezident nemá ve všech případech povinnost demisi přijmout. Takže podání demise = návrh dohody, přijetí demise = přijetí a tím i uzavření dohody o ukončení výkonu funkce ministra./ Konec překladu.)

Tuto nesrovnalost si uvědomil David Schmidt a pokusil se s ní vypořádat ještě zvláštnější tezí, že "zatímco demise vyjadřuje osobní rozhodnutí úřad opustit, návrh svého odvolání je spíše politickým krokem aktivujícím prezidentské rozhodnutí, explicitní přenechání určité politické otázky na rozhodnutí a tím i politický štít prezidenta". Droboulinkou vadou na kráse této teze je fakt, že právě nabídnutí demise a s tím spojené přenesení břemene rozhodnutí na prezidenta bylo často využíváno politicky (např. v únoru 1948) ...

Takže to bychom měli první způsob, jak vyvrátit tezi, že na odvolání premiéra prezidentem se vztahuje čl. 74 Ústavy. Ještě dodám, že smysl článku 74 je jediný: dává premiérovi moc vybírat si volně své ministry, lidi, se kterými chce, popř. nechce, popř. je politickými okolnostmi nucen či je mu jimi naopak bráněno s nimi v jím vedené vládě spolupracovat.

2) Teď se ještě podívejme na druhý možný způsob:

Článek 62 písm. a) Ústavy totiž rozlišuje nejen mezi pravomocí někoho odvolat a pravomocí přijmout něčí demisi, ale i mezi pravomocí odvolat člena vlády a pravomocí odvolat premiéra - tj. opět jde o dvě různé pravomoci. Pokud by se tedy čl. 74 Ústavy měl vztahovat i na premiéra, pak by nestačilo, aby čl. 62 písm. a) zněl:

"Prezident republiky
a) jmenuje a odvolává předsedu a další členy vlády a odvolává vládu",

ale musel by v úplném výsledku znít takto:

"Prezident republiky
a) jmenuje a odvolává členy vlády a odvolává vládu" .

Takže přes článek 74 prezidentovi jeho právo odvolat kdykoli premiéra upřít nelze. Ale byl to dobrý pokus.


II. ČLÁNEK 68

Dále padla námitka, že odvolání premiéra prezidentem by prý popřelo odpovědnost vlády Sněmovně. Nesouhlasím. Jak by ji to popřelo? Odpovědnost vlády Sněmovně přece nikdo nezpochybňuje. Bavíme se o odvolání premiéra, nikoli o odvolání vlády, to je přece rozdíl - článek 62 tyto dvě věci rozlišuje. K tomu se ale ještě vrátím.

A dále, z dikce pátého odstavce článku 68 Ústavy prý jasně vyplývá (tvrdí Marek Antoš v debatě na facebooku), "že výčet způsobů jmenování a odvolávání uvedených v článku 68 je konečný, tj. vše, co v něm není uvedeno, je vázáno na návrh předsedy vlády" (tedy i odvolání premiéra). Nyní je na čase ocitovat si celý článek 68, který zní:

"(1) Vláda je odpovědna Poslanecké sněmovně.
(2) Předsedu vlády jmenuje prezident republiky a na jeho návrh jmenuje ostatní členy vlády a pověřuje je řízením ministerstev nebo jiných úřadů.
(3) Vláda předstoupí do třiceti dnů po svém jmenování před Poslaneckou sněmovnu a požádá ji o vyslovení důvěry.
(4) Pokud nově jmenovaná vláda nezíská v Poslanecké sněmovně důvěru, postupuje se podle odstavce 2 a 3. Jestliže ani takto jmenovaná vláda nezíská důvěru Poslanecké sněmovny, jmenuje prezident republiky předsedu vlády na návrh předsedy Poslanecké sněmovny.
(5) V ostatních případech prezident republiky jmenuje a odvolává na návrh předsedy vlády ostatní členy vlády a pověřuje je řízením ministerstev nebo jiných úřadů."

Za prvé, je patrné, že odstavce 2 a 5 se dublují, říkají o členech vlády totéž. Stalo by se něco, kdyby tam ten pátý odstavec vůbec nebyl?

Za druhé, vůči čemu se to vlastně pátý odstavec vymezuje, když hovoří o "ostatních případech"? Které případy jsou ty hlavní, nikoli ostatní? Ty, které jsou v článku 68 vyjmenovány přímo? - tedy jmenování předsedy vlády a ostatních členů vlády na jeho návrh? Divné, na to nepotřebuji odstavec 5, to se dozvím již z odstavce 2.

Nebo se tím naopak myslí ostatní případy než ty, které jsou vyjmenovány v článku 68, např. v článku 62 (jak to zřejmě myslí Marek Antoš)? S tím nemám problém, protože je zde řeč o ostatních členech vlády, tj. nikoli o premiérovi samotném ... takže zase nic.

A jen na okraj, ono prapodivné obsahové zdvojení odstavců 2 a 5 kupodivu dává smysl: zatímco odstavce 2 až 4 se týkají vzniku zcela nové vlády, odstavec 5 se týká dílčí obměny jejích členů (s výjimkou premiéra).


III. JSME PARLAMENTNÍ REPUBLIKOU
(NIKOLI PREZIDENTSKOU ČI POLOPREZIDENTSKOU)

To je další oblíbená námitka. V parlamentní republice se jaksi nesluší, aby prezident měl právo odvolat premiéra.

Jenže: Forma státního zřízení se odvíjí od Ústavy, ne od něčích přání. Z čeho vlastně soudíme, že jsme parlamentní republika? Pouze z toho, že se to opakuje pořád dokola, a z toho, že prezident zatím nikdy nevybočil z příslušných mezí. Prezident Havel proto, že spíše než racionální politik byl dramatik plný emocí a dojmů a pořádně nevěděl - a ani mu nikdo ani nebyl schopen říct - co vlastně smí či nesmí. Ale ne že by se nepletl do politiky, to zase ne. Prezident Klaus proto, že se dost dobře nemohl a asi ani nechtěl chovat stejným způsobem, za který ještě coby premiér tolik kritizoval svého předchůdce. A v okamžiku, kdy se sám pokusil své pravomoci jen trošku využít způsobem, který jeho odpůrci nepředvídali, spustili tito odpůrci neuvěřitelný bengál. To, že prezident jim ustupoval, ještě neznamená, že ty pravomoci neexistují či se jich vzdal. Ostatně, vzdát by se jich ani nemohl, neb není ústavodárce.

V Ústavě čtu, že "Česká republika je svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana" (čl. 1 odst. 1), že "lid je zdrojem veškeré státní moci" atd. (čl. 2), že "politický systém je založen na svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži politických stran respektujících základní demokratické principy a odmítajících násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů" (čl. 5) a že "politická rozhodnutí vycházejí z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním" (čl. 6), atd., atp., nikde se ale nedozvídám nic o tom, zda jsme republikou parlamentní, poloprezidentskou, prezidentskou či jakou vlastně. Stejně tak tam nenajdu pojem "dělba moci", například.

Všechny tyto pojmy totiž nejsou pojmy právními, ale pouze pojmy politologickými, uměle vytvořenými za účelem zjednodušení. Smyslem zjednodušení je něco snáze pochopit a popsat základní principy, daní za to je rozostření obrazu. Nejsou na světě dvě úplně stejné ústavy (vyjma těch opsaných). Proto nelze říct jsme to a to, nejsme to, ale je třeba si přečíst Ústavu a teprve na základě toho říct - pro účely výuky - že máme nejblíž k tomu či jinému politologickému etalonu ... ale nemůžeme na základě tohoto etalonu hodnotit jasně daná ústavní ustanovení jako nesprávná a následně překrucovat jejich obsah za účelem dosažení souladu se vzorovým řešením ... to jsme měli dělat, když jsme Ústavu psali. Teď už je dána a vykládat ji lze jen tam, kde je nějak nejasná, a ne tam, kde nám dává nějaké pravidlo černé na bílém.

Ostatně, ránu z milosti si zastánci parlamentního systému zasadili sami, pokud prosazovali a prosadili přímou volbu prezidenta - já se je snažil varovat.


IV. "VLÁDA JE VRCHOLNÝM ORGÁNEM VÝKONNÉ MOCI"

To je pseudonámitka. To tvrdí např. senátorka Eliška Wagnerová a já vyjímečně nemám důvod s ní nesouhlasit. Tvrdí to totiž nejen ona, ale i čl. 67 odst. 1 Ústavy, a to doslova, tudíž jej netřeba citovat.

Nicméně předpokládám, že tak jako celý zbytek Ústavy, i článek 67 je psán jazykem českým, nikoli ruským. Pro mladší ročníky připomínám, že ruské "верховный" (čti: "věrchovnyj") znamená nejvyšší. Naopak v češtině "vrcholný" znamená "hodně vysoký, špičkový", ale nikoli nutně "nejvyšší" (ze všech, nade všemi). Vláda je tedy pouze vrcholným, špičkovým, a tedy nikoli nutně též nejvyšším orgánem výkonné moci.

Ano, teoreticky bych to mohl brát i jako nejvyšší, pokud by zde jiný vrcholný orgán neexistoval. Ale on existuje. Je jím prezident republiky, zařazený, stejně jako vláda, do hlavy třetí Ústavy. Hlava třetí Ústavy se nazývá "Výkonná moc". Právní postavení prezidenta popisují čl. 54 - 66, teprve pak následují články popisující právní postavení vlády, tj. čl. 67 - 80. (Státní zástupce usilující stát se čtvrtou mocí ve státě nepotěší, že Ústava je řadí k vládě.)

Je prezident rovněž "jen" vrcholným orgánem exekutivy, nebo nejvyšším? Je mezi prezidentem a vládou podobný vztah jako mezi Senátem a Sněmovnou, potažmo Ústavním soudem a Nejvyšším soudem? - Senát, resp. Ústavní soud máme tendenci vnímat jako vyšší instutuce, než Sněmovnu, resp. Nejvyšší soud, ale přitom si v obou případech obě instituce nejsou podřízeny a vznikají i nezávisle na sobě. Stojí prezident vedle vlády nebo je jí nadřízen? Vždyť přece vybírá premiéra ...

Klíčové jsou tyto čtyři principy:

1. Prezident vybírá premiéra, premiér si vybírá členy své vlády.

2. Vláda musí mít explicitně vyjádřenou důvěru Sněmovny (úřednickou vládu naše Ústava nezná, čímž prezidenta mírně oslabuje proti prezidentovi prvorepublikovému), s touto důvěrou stojí a padá. Při výběru premiéra na to prezident musí (ale není povinen) brát ohled, a případná ztráta sněmovní důvěry vládě ho (právně) zavazuje vládu odvolat, pokud sama nepodá demisi. Podá-li vláda demisi v reakci na ztrátu důvěry Sněmovny, pak má prezident povinnost takovou demisi přijmout. V ostatních případech tuto povinnost nemá, pouze právo.

3. Pokud se týče exekutivních pravomocí, ty prezidentské jsou vyjmenovány taxativně a nadto podléhají souhlasu premiéra (vyžadují kontrasignaci); ostatní exekutivní pravomoci pak přísluší ministerstvům a jiným správním úřadům, podle příslušných zákonů. Co zbude, implicitně přísluší vládě (Ústava jí žádné pravomoci výslovně nepřiznává a lze tušit, že vymyslel-li si ústavodárce vládu, neudělal tak proto, aby tato vláda nic nesměla).

4. Prezident je v oblasti kontrasignačních pravomocí sám sobě navrhovatelem (není-li výslovně stanoveno jinak) a není vázán doporučením vlády. Premiér naopak není povinen prezidentovi vše kontrasignovat. O kontrasignačních pravomocech obecně, jejich výkonu a odpovědnosti vlády za jejich výkon jsem psal podrobněji zde.