Vláda a premiér nejsou totéž.
Odvolání premiéra nemusí znamenat pád vlády.

Dokončení volného pokračování článku Ústavněprávní kurvítka .


(začátek)


V. TEXTUALISMUS, VYTRHÁVÁNÍ Z KONTEXTU, NESYSTÉMOVOST

To jsou poslední námitky, které jsem zaznamenal.

Doc. Kysela a jistě i další mi vyčítají, že se příliš držím psaného textu. To je jednoduchá a současně rafinovaná oponentura - když nemůžeme vyvrátit výsledek, tak napadneme metodu, která k němu vede. Více než deset let kritizuji některé právníky, že se stávají spíše politology a pletou si dojmy s pojmy, a hle - to, co kritizuji a co bylo zastíráno je najednou přiznáno a povýšeno na metodu a naopak mně je vyčítáno, že se zahazuji s pojmy a neřídím se dojmy.

Hodlám zůstat u pojmů i nadále: Nejbytostnějším principem právního státu je princip právní jistoty. Právě on vyjadřuje samotnou podstatu práva, totiž mít pravidla daná předem, tak, aby každý věděl, co může očekávat, když se bude chovat tím či oním způsobem. Proto právo vzniklo a proto existuje. Naopak pravidla daná až ex post nemají s právem nic společného a nazývají se zvůlí. Totéž platí pro pravidla až ex post nalezená. Ne, netvrdím, že soudní moc nemá mít k dispozici určitou míru diskrece, naopak, bez ní by se ze soudců stali nelidští roboti a to nechci. Ale i tato míra diskrece má být dána arbitrárně předem (to jest zákonodárcem) a soudy se musí pohybovat v jejím rámci a ne ji překračovat. V opačném případě bychom zákonodárce vůbec nepotřebovali a mohli bychom se vrátit k neomezené individuální soudcovské normotvorbě (která byla na počátku vzniku všech právních systémů). Proč by měl soudce soudit podle textu zákona, když přece sám ví nejlépe, co v tom zákoně má správně být?

Právní výklad a nalézání práva mají mít své místo jen tam, kde je právní text nějak nejasný nebo nesmyslný, ne tam, kde je text jasný jak letní nebe bez mráčku. Jen tak si řadový smrtelník může zachovat kontrolu nad dohodnutými pravidly hry.

(Mimochodem, novoroční amnestii se vyčítá spousta chyb. Co takhle zkusit na ni aplikovat právní impresionismus a nebazírovat tolik na doslovném textu? To by bylo řevu a vysvětlování, proč to nejde ... nebo co to zkusit třeba v obchodním nebo daňovém právu nebo na katastru nemovitostí ... ? Copak, není to dobrý nápad?)

Právní předpisy, včetně Ústavy, tady nejsou od toho, aby nás chránily před našimi špatnými rozhodnutími, ale aby stanovila pravidla hry. Záruku na výhru nedávají a ani dát nemohou. Poskytují - mají poskytovat - jistotu, ale ne bezpečí. Jak s pravidly naložíme, to už je mimo právo a záleží to na každém z nás. Hraji-li šachy, tak taky neříkám, že by se mi hodilo, kdyby tady ten střelec mohl pro jednou táhnout jako kůň, protože pak bych snáz vyhrál, a také si nedělám nárok vyhrát. S právem je to úplně stejné.

Tento "právní impresionismus", jak to nazývám, je hypertrofovaným iusnaturalismem, a mezi ním na jedné straně a mým "textualismem" či právním pozitivismem je zhruba stejný rozdíl, jako mezi astrologií a astronomií.

K námitce nesystémovosti a vytrhávání z kontextu. Kdo dočetl až sem, snad mi dá za pravdu, že se naopak do kontextu vše zasadit snažím.

Na všechny, které jsem doteď nepřesvědčil, že prezident pravomoc odvolat premiéra prostě má (bez ohledu na to, jestli se to komu líbí nebo ne), mám prostou otázku: Proč to tedy v té Ústavě je napsáno, jaký to má podle nich smysl?




V této části se pokusím vysvětlit, jaký smysl pravomoci prezidenta odvolat premiéra v kontextu celého ústavního systému přikládám já a jak vše do sebe zapadá jak správně poskládané sudoku. Problém totiž byl a stále je, že jsme se zatím všichni, co se ústavním řádem zabýváme, včetně mne, snažili jednu klíčovou kostičku položit na špatné místo. Proto mnohem větší šanci přijít na správné řešení měl člověk, který se ústavou běžně nezabývá - mého kamaráda, jinak majitele jezdecké stáje, to praštilo do očí okamžitě. Mně z těch očí nejdřív musel spadnout jeden léta pěstovaný pár klapek.

Ta léta hýčkaná věta zní: "Vláda stojí a padá s premiérem." Není tomu tak.


VI. CO BY ODVOLÁNÍ PREMIÉRA ZNAMENALO

V úvodním článku, v jeho části III., jsem napsal, že odvolaného premiéra by samozřejmě musel nahradit někdo jiný.

Dále jsem napsal, že lze stejně kvalitně hájit názor, že odvolání premiéra by automaticky znamenalo pád celé jeho vlády (podle zásady "vláda stojí a padá s premiérem"), jako názor, že by šlo o pouhou personální výměnu samotného premiéra a na novém premiérovi by pak bylo, aby si případně nechal obměnit i ministry, uznal-li by to za vhodné.

Rozeberme si, co vše by následovalo v případě obou variant.

Varianta první:

Pokud by odvolání premiéra mělo automaticky za následek i pád vlády, rozeběhly by se procedury podle článků 68 odst. 2 až 4, čl. 35 odst. 1, písm a/, popř. i čl. 75 a čl. 62, písm. d/ Ústavy (odkaz). Následující dvacetibodový, velmi stručný přehled není vhodný pro slabší povahy:

0. Premiér byl odvolán. Nemáme tedy premiéra a tudíž ani vládu (úvodní hypotéza, bod nula). Právě padlou vládu nelze pověřit, aby vykonávala funkce vlády prozatímně až do jmenování nové vlády, protože s variantou automatického pádu vlády Ústava vůbec nepočítá (ani v čl. 62, písm. d/ Ústavy), čili nastává bezvládí.

1. Prezident jmenuje nového premiéra (čl. 68 odst. 2), bezvládí trvá, pouhý premiér totiž ještě není vláda (čl. 67 odst. 2).

2. Na návrh premiéra jmenuje prezident ostatní členy vlády (čl. 68 odst. 2); takto, ve dvou krocích, vznikne nová vláda jako celek.

3. Nově jmenovaná vláda požádá Sněmovnu o vyslovení důvěry (čl. 68 odst. 3).

4. Jestliže Sněmovna vládě důvěru vysloví, vláda může plnohodnotně pokračovat, dokud nějakým způsobem nepadne.

5. Pokud Sněmovna vládě důvěru nevysloví, vláda je povinna podat demisi (čl. 73 odst. 2). Pokud vláda demisi nepodá, prezident je povinen vládu odvolat (čl. 75).

6. Prezident tuto právě padlou novou vládu pověří, aby vykonávala funkce vlády až do jmenování nové vlády (čl. 62 písm. d/) - nyní již může, vláda totiž padla z titulu demise či odvolání, s tím toto ustanovení již počítá.

7. Vracíme se zpět k bodu 1: Prezident jmenuje nového premiéra (čl. 68 odst. 2), vládní funkce vykonává stále vláda, která je v demisi (čl. 68 odst. 4, věta první).

8. Na návrh premiéra jmenuje prezident ostatní členy vlády (čl. 68 odst. 2); takto, ve dvou krocích, vzniká nová vláda jako celek, předchozí vláda definitivně končí.

9. Nová vláda, již druhá v pořadí, požádá Sněmovnu o vyslovení důvěry (čl. 68 odst. 3).

10. Jestliže Sněmovna vládě důvěru vysloví, vláda může plnohodnotně pokračovat, dokud nějakým způsobem nepadne.

11. Pokud ani tato vláda nezíská důvěru Sněmovny, je povinna podat demisi (čl. 73 odst. 2). Pokud vláda demisi nepodá, prezident je povinen vládu odvolat (čl. 75).

12. Prezident tuto v pořadí již druhou právě padlou vládu pověří, aby vykonávala funkce vlády až do jmenování nové vlády (čl. 62 písm. d/).

13. Předseda Sněmovny navrhne prezidentu republiky osobu nového premiéra a prezident tuto osobu jmenuje premiérem (čl. 68 odst. 4, věta druhá, ve spojení s čl. 68 odst. 2).

14. Na návrh premiéra jmenuje prezident ostatní členy vlády (čl. 68 odst. 2); takto, ve dvou krocích, opět vznikne vláda jako celek. Předchozí vláda jsoucí v demisi definitivně končí.

15. Nová vláda, již třetí v pořadí, požádá Sněmovnu o vyslovení důvěry (čl. 68 odst. 3).

16. Jestliže Sněmovna vládě důvěru vysloví, vláda může plnohodnotně pokračovat, dokud nějakým způsobem nepadne.

17. Pokud Sněmovna vládě důvěru nevysloví, vláda je povinna podat demisi (čl. 73 odst. 2). Pokud vláda demisi nepodá, prezident je povinen vládu odvolat (čl. 75).

18. Prezident tuto vládu pověří, aby vykonávala funkce vlády až do jmenování nové vlády (čl. 62, písm. d/).

19. Nyní pozor: V této situaci prezident smí (ale není povinen) rozpustit Sněmovnu (čl. 35 odst. 1, písm a/). Učiní-li tak, vyhlásí volby, po volbách se vracíme do bodu 1 s tou výhradou, že nemáme bezvládí, ale až do jmenování nové vlády vládne vláda v demisi (ta, jejíhož premiéra před volbami navrhl předseda Sněmovny, který nyní s velkou pravděpodobností již předsedou Sněmovny není).

20. Pokud prezident svého práva rozpustit Sněmovnu nevyužije, vracíme se do bodu 1 rovnou, se stejnou výhradou jako v bodě 19. V obou případech (bod 19 i 20) následují další 2 + 1 pokus o vznik vlády.

Varianta druhá:

Pokud by odvolání premiéra nemělo automaticky za následek i pád vlády, vláda by prostě pokračovala.

Nový premiér by musel být jmenován bezprostředně po odvolání starého. Důvod: stát nesmí být bez premiéra a naše Ústava (čl. 62, písm. d/) neumožňuje pověřit odvolaného či demisionovaného premiéra, aby vykonával funkce premiéra prozatímně až do jmenování svého nástupce. Tuto proceduru Ústava bohužel umožňuje pouze u vlády jako celku.

Samozřejmě, vláda s novým premiérem by mohla - ale nemusela - požádat Sněmovnu o vyslovení důvěry. To smí vláda udělat kdykoli.

Samozřejmě, Sněmovna by mohla - ale nemusela - vládě s novým premiérem vyslovit nedůvěru. To smí Sněmovna udělat kdykoli.

(Pokud by vláda nezískala důvěru nebo pokud by jí Sněmovna iniciativně vyslovila nedůvěru, musela by odejít a rozeběhl by se kolotoč popsaný ve 20 krocích výše).

Samozřejmě, nový premiér by mohl - ale nemusel - některé nebo všechny ministry vyměnit.

Samozřejmě, vláda by mohla - ale nemusela - neakceptovat svého nového premiéra a mohla by podat demisi. Stejně tak by mohli - ale nemuseli - podat demisi jednotliví ministři.


VII. KDY SE ODVOLÁNÍ PREMIÉRA MŮŽE HODIT

Léta jsme přesvědčeni a utvrzováni v tom, že vláda stojí a padá s premiérem. To by nutně vedlo k závěru, že platí varianta první, tedy že odvolání premiéra by mělo automaticky za následek pád celé vlády. Dnes si to nemyslím, jsem přesvědčen, že platí varianta druhá, tedy že stará vláda může dál existovat s novým premiérem. Ještě předtím, než vysvětlím, jak jsem k tomuto závěru dospěl, pojďme si představit tři hypotetické, ale reálné situace:

1. Nemohoucí, možná současně i hodně paličatý premiér, odmítající si přiznat pravý stav věcí a podat demisi, možná už se ani podepsat nezvládne. Kolegům i opozici je ho možná lidsky líto, situace je stále neúnosnější, ale on ne a ne a ne odejít. Zatímco nemohoucího ministra by prezident prostě odvolal na návrh mohoucího premiéra, nemohoucího premiéra může odvolat jedině prezident, formální návrh mu nemá podle Ústavy kdo podat. Nicméně prezident by premiéra odvolal za všeobecného souhlasu, nadto třeba v situaci, kdy vláda má spolehlivou sněmovní většinu. Má v takové situaci smysl, aby s premiérem automaticky padla celá vláda? Podle mého selského rozumu nikoli.

(Mimochodem, ani zabít ho, chudáka, by nepomohlo - i pak by vláda padla se svým premiérem, s tím, že ministři by mohli zůstali naživu.)

2. Vnitrostranický puč. Rozložení sil ve Sněmovně se nijak nezměnilo, žádní přeběhlíci se nekonají, jen politická strana, která "drží" funkci premiéra, se z nějakého důvodu rozhodla, že už ho má plné zuby a vybrala si nového vůdce. Starého premiéra na přání této vládní strany prezident odvolá, nově jmenovaný premiér vůbec necítí potřebu zásadně obměnit složení vlády. Má v takové situaci smysl, aby s premiérem automaticky padla celá vláda? Podle mého selského rozumu nikoli.

3. Premiér - odhalený cizí špión. Má smysl, aby kvůli odvolání takového premiéra automaticky padla celá vláda, jestliže ostatní členové vlády jsou "čistí" a ve Sněmovně je vše při starém? Podle mého selského rozumu nikoli.

Jen připomínám, že automatický pád vlády by automaticky znamenal aktivaci procedur popsaných ve dvaceti krocích výše. A že setrvání staré vlády s novým premiérem nevylučuje ani demisi vlády jako celku, ani odvolání vlády jako celku, ani aby vláda jako celek iniciativně požádala Sněmovnu o vyslovení důvěry a nevylučuje ani, aby naopak Sněmovna sama iniciativně vyslovila vládě nedůvěru.

A konečně, uveďme si ještě jednu hypotetickou situaci:

4. Zlomyslný prezident, který chce premiérovi zasolit, protože ho nemá (lidsky anebo politicky) rád, a tak ho odvolá. Tak takový prezident by jednak obtížně hledal pro starou vládu nového premiéra, a pokud by ho našel, postavil by se proti oběma zbytek staré vlády a vláda jako celek nebo ministři jednotlivě by buď podali demisi (odpustím si výklady, co by se stalo, kdyby prezident takovou demisi odmítl přijmout), popř. by došlo (na návrh nového premiéra) k obměně členů vlády a následně k sněmovnímu hlasování o důvěře či nedůvěře vládě. Pokud by vláda padla, prezident by ztratil politický kredit. Platí, že ani prezident nemůže udržet u moci vládu proti vůli většiny jejích členů, ani proti vůli Sněmovny. Takový prezident by se politicky znemožnil a koledoval by si o impeachment. Takového šílence, který by byl do něčeho takového schopen jít, jsme zatím prezidentem nezvolili.


VIII. VLÁDA STOJÍ, ALE NEPADÁ S PREMIÉREM

Ani ne před třemi týdny jsem v jednom svém článku okrajově zmínil tezi, že vláda stojí a padá s premiérem. Tato teze se traktuje stále dokola, na fakultách, v učebnicích, v médiích, mezi politiky, všichni ji berou jako naprosto samozřejmou věc, ze zvyku ji opakují a nad jejím smyslem nepřemýšlejí. Právě tato teze tolika lidem, zejména pak specialistům na ústavní řád, brání přijmout fakt, že prezident smí kdykoli odvolat premiéra - vidí totiž za odvoláním premiéra hned pád celé vlády a všechny procedury s pádem vlády spojené. V podstatě všichni přehlédli, že řeč je o odvolání premiéra, a všichni to pochopili jako odvolání vlády. Nevím, kdo s principem "vláda stojí a padá s premiérem" přišel, nevím, kde se to poprvé objevilo. Od této chvíle tvrdím, že tento princip neplatí a nikdy neplatil, je falešný, je to legal legend (stvořeno podle vzoru urban legend, autorská práva na to neuplatňuji). Právě tahle víra je oním "kurvítkem", které nám brání správně pochopit Ústavu.

Proč by vlastně vláda měla stát i padat s premiérem? Kde v Ústavě se to píše?

Ústava nařizuje pád vlády (tj. nařizuje vládě podat demisi a jistí se tím, že nařizuje prezidentu republiky odvolat vládu, pokud demisi nepodá) pouze ve dvou případech:

- pokud Sněmovna odmítne vládě vyslovit důvěru, popř. jí dokonce sama, iniciativně vysloví nedůvěru, a
- po sněmovních volbách.

Je to logické, zdůrazňuje se tím odpovědnost vlády Sněmovně a vůbec její odvozenost od Sněmovny.

Nikde v Ústavě není ani puntík o tom, že by vláda měla podat demisi, ocitne-li se bez premiéra, či že by tím vláda dokonce přestala existovat jaksi automaticky.

Jediná ustanovení, která snad mohla stát za vznikem této legendy, která v Ústavě nalézám, jsou ustanovení:

- čl. 68 odst. 2 a 5 ("prezident republiky jmenuje a odvolává na návrh předsedy vlády ostatní členy vlády"),

- čl. 73 odst. 1, věta druhá ("Ostatní členové vlády podávají demisi do rukou prezidenta republiky prostřednictvím předsedy vlády."),

- čl. 74 ("Prezident republiky odvolá člena vlády, jestliže to navrhne předseda vlády."), a

- čl. 77 ("(1) Předseda vlády organizuje činnost vlády, řídí její schůze, vystupuje jejím jménem a vykonává další činnosti, které jsou mu svěřeny Ústavou nebo jinými zákony. (2) Předsedu vlády zastupuje místopředseda vlády nebo jiný pověřený člen vlády.").

To jsou vesměs ustanovení, která se snaží přimět členy vlády k loajalitě vůči premiérovi, protože je to on, kdo je může z vlády kdykoli a bez dalšího vyhodit, on je spojkou - či chcete-li nárazníkem - mezi členy vlády a prezidentem republiky coby nejvyšším orgánem výkonné moci. Ale vůbec nic to nevypovídá o osudu vlády v případě, že se vláda ocitne bez premiéra. Na základě uvedených ustanovení můžeme pouze konstatovat, že vláda stojí s premiérem, ale už nikoli, že s ním také padá.

Pokud by vláda měla s premiérem i padat, pokud by existence vlády měla automaticky stát na osobě premiéra, proč by vlastně tolik ustanovení ústavy dělalo rozdíl mezi předsedou vlády a vládou jako celkem? Pochopitelné je to v čl. 68, kde se popisují dvě fáze vzniku vlády (jmenování vlády jako celku Ústava nezná, zná jen jmenování předsedy vlády, jmenování ostatních členů vlády a jmenovanou vládu). Méně pochopitelné to už je právě v čl. 62, písm. a/, kde Ústava rozlišuje mezi demisí vlády, demisí člena vlády a demisí předsedy vlády, a dále mezi odvoláním člena vlády, odvoláním předsedy vlády a odvoláním vlády. Proč by Ústava rozlišovala mezi demisí premiéra a demisí vlády, mezi odvoláním premiéra a odvoláním vlády, když fakticky by obojí znamenalo totéž? Vždyť pokud by platil princip, že vláda automaticky padá s premiérem, prostě by Ústava řešila pouze demisi a odvolání premiéra, s tím, že demise, resp. odvolání premiéra mají za následek demisi, resp. odvolání celé vlády.

Naopak vůči Sněmovně je odpovědna vláda jen jako celek. Pokud by však opravdu platilo, že vláda je premiér a premiér je vláda, pak by přece bylo logičtější, aby se Sněmovně odpovídal a její důvěru potřeboval výhradně premiér, ne vláda.

A konečně, kdyby premiér zemřel, ať už přirozenou cestou nebo v důsledku atentátu, opravdu se v takové situaci chceme náhle octnout nejen bez premiéra, ale i bez vlády?

(Mimochodem, střídání premiéra u téže vlády není sice u nás nic častého, ale několikrát v československé, resp. české historii se to již stalo. Rekordmankou je česká vláda vládnoucí od 18. června 1986 do 29. června 1990, která postupně vystřídala celkem 4 předsedy: Josefa Korčáka, Ladislava Adamce, Františka Pitru a Petra Pitharta - dokonce ani Sametová revoluce tuto vládu formálně nepoložila.)

Myslím, že je na čase, aby kánon, že vláda nutně musí padnout s premiérem, konečně padl. Je to hloupost. Nebudu se dál držet této teze jen proto, že byla v minulosti dvakrát zbytečně aplikována (na pád vlády Vladimíra Špidly a na pád vlády Stanislava Grosse). Jen idiot nezmění názor, byl-li regulérně vyvrácen.


IX. ODVOLÁNÍ VLÁDY

Když už se bavíme o odvolání premiéra, je na místě učinit i krátkou zmínku o odvolání vlády. I tuto pravomoc svěřuje Ústava - celkem pochopitelně - prezidentu republiky (opět čl. 62, písm a/). Nicméně, na rozdíl od pravomoci odvolat premiéra, dále ji rozvádí, a to na jediném místě, v čl. 75, který zní:

"Prezident republiky odvolá vládu, která nepodala demisi, ačkoliv ji byla povinna podat.".

Jinými slovy, prezident je povinen odvolat vládu, která neodstoupila, ačkoli nezískala důvěru či jí byla vyslovena nedůvěra, nebo která neodstoupila po sněmovních volbách.

Můžeme bádat, zda to znamená, že prezident v jiných případech vládu odvolat smí nebo naopak nesmí. Bezpečně víme jen to, kdy ji odvolat - v právním slova smyslu - musí. Nicméně soudím, že kdyby prezident republiky jindy vládu odvolat nesměl, pak by toto ustanovení muselo znít:

"Prezident republiky odvolá vládu pouze tehdy, pokud nepodala demisi, ačkoliv ji byla povinna podat.".

V každém případě mohou být všichni klidní, protože i zde platí, že tato pravomoc je fakticky použitelná jen v situaci, kdy je zde politická síla schopná prosadit vyslovení důvěry nějaké nové vládě. A neumím si v praxi představit rozumnou situaci, kdy by tato síla nebyla současně schopna i prosadit vyslovení nedůvěry vládě staré a nechávala pád vlády čistě na prezidentovi, i když teoreticky to možné je ...


X. SHRNUTÍ A ZÁVĚR

Prezident má skutečně pravomoc odvolat premiéra.

Smysl této pravomoci není politický, ale personální: účelem této pravomoci není svrhnout vládu, ale osobu konkrétního premiéra, který přestal být způsobilý svůj úřad řádně zastávat pro nějaké své osobní vlastnosti, nikoli z důvodů politických.

Vláda může, ale nemusí padnout s premiérem, neexistuje zde automatická vazba příčiny a následku.

Naopak k tomu, aby vláda byla odejita z důvodů politických, slouží pravomoc odvolat vládu jako celek. V praxi je však takřka nevyužitelná - pokud by nastala odpovídající politická konstelace, vláda by prostě odešla na základě vyjádření nedůvěry Sněmovny. Tudíž vzhledem k tomu, že prezidentem není ani Tomio Okamura, ani Karel Janeček, ani žádný jiný revoluční typ, ale Miloš Zeman, využití této pravomoci v praxi nehrozí, a to i přes to, že odpůrci poloprezidentského systému si schválením přímé volby prezidenta zasadili ránu z milosti a voliči následně dali Miloši Zemanovi větší faktickou legitimitu (či chcete-li autoritu), než jakou nyní disponují vláda i se Sněmovnou dohromady a než kdy měl jakýkoli jiný náš prezident.