o pokrytectví a virech v ústavě


Demokracie je diskuse říkával Masaryk. Ale myslím, že bychom měli dodat, smysluplná.

Třeba diskuse o případných změnách ústavy, podle mne ukázkou smysluplné diskuse není. Zástupci politických stran tahají ústavní změny jako králíky z klobouku, ať to je klouzavý mandát, volební právo od šestnácti let, popřípadě transplantace švýcarského politického systému do země, ve které Švýcaři nežijí. Předseda hnutí ANO přidal další várku revolučních návrhů, jak ústavní budovu rozebrat na cihličky. Zrušil by Senát, snížil počet poslanců na 101, zrušil obecní i krajské rady a zavedl přímé volby starostů a hejtmanů. To ani nestojí za vážný komentář.
Andrej Babiš nepochybně ví, že tyhle návrhy nemají šanci na prosazení, ale mohou se prvoplánovým voličům líbit.
Přijmeme-li představu, že v současném globalizovaném světě mezi sebou státy soutěží o co nejlepší využití svých výhod, pak jejich ústavy představují něco jako šasi závodního auta. Měly by být pevné, aby zajistily kontrolu moci, ale zároveň musí umožnit těm, kteří stát řídí, aby po dobu svěřeného mandátu mohli efektivně reagovat na průběh závodu.

V praxi to znamená kvalitní exekutivní rozhodování, v němž klíčovou roli hraje odbornost státní správy, ale ještě důležitější je pružný legislativní proces opřený o odbornou expertízu a odolný proti korupci. Legislativa a exekutiva přitom musí být odděleny čínskou stěnou.

Podívejme se do Německa. Připomeňme, že i podle české ústavy je politický systém založen na volné soutěži politických stran. Zdůrazňuji stran. Demokratická politika je kolektivní výtvor - složitost moderního státu nemůže obsáhnout jedinec, ať ministr nebo poslanec. Nikdo se nemůže současně vyznat v pojišťovnictví, elektronických komunikacích či problematice tajných služeb, abych vyjmenoval pár příkladů ze stovek zákonů, které parlament musí projednávat. Klíčovým stavebním kamenem parlamentu jsou proto kluby politických stran (v Německu jim říkají frakce). Právo navrhovat zákony i podávat pozměňovací návrhy mají pouze kluby. Pokud chtějí zákon navrhnout poslanci mimo svůj klub, musí jich být nejméně pět procent z celkového počtu poslanců. Odpovídá to uzavírací klauzuli.

Už jenom toto opatření brání chaotickým pozměňovacím návrhům a notně omezuje šanci pro korupci (ovlivnit třicet poslanců je mnohem obtížnější než domluvit se pouze s jedním).

Převážnou většinu zákonů navrhuje vláda. Jakmile přijde vládní návrh do parlamentu, putuje do vědeckého institutu, který má okolo pětiset členů. Institut provede politicky neutrální rozbor zákona: soustřeďuje se na jeho kompatibilitu s právem Evropské unie, na jeho finanční dopady popřípadě, jak ovlivní jiné části právního řádu. Takto zpracovaný návrh zákona se rozdává poslaneckým klubům. Každý klub má svoje vědecké minioddělení, které k zákonu připraví politické stanovisko. Rozbor obvykle vede zkušený poslanec, který se dané problematice dlouhodobě věnuje. Klub se pak dohodne, kolik minut bude potřebovat, aby v prvním čtení přednesl svoje politické stanovisko k návrhu zákona. Jeho požadavek zohlední organizační výbor. Výsledkem je, že se délka projednávaného bodu dá plánovat.

Zmiňme ještě jednu mimořádně důležitou okolnost, která plyne z toho, že v parlamentu hrají rozhodující roli kolektivní orgány: jednotliví poslanci nesmějí zasahovat do exekutivy pod záminkou, že plní kontrolních funkci parlamentu vůči vládě. V Německu je vyloučeno, aby se poslanci toulali po ministerstvech a opatřovali si informace, popřípadě ovlivňovali úředníky. Smějí tam jít jenom s pověřením nějakého kolektivního orgánu - buď výboru, nebo komise a s přesným mandátem, co mají zjistit.

Nemá smysl popisovat německý legislativní proces podrobněji - rozdíl proti české situaci je naprosto zásadní. Zde stanoviska k zákonům nezaujímají poslanecké kluby, ale jednotliví poslanci. Není to tím, že v parlamentu přežívá naivní představa Václava Havla o roli osobnosti v politice, je to důsledek vadné konstrukce české Ústavy.

Před rokem 1989 probíhaly volby v jednomandátových obvodech. Abychom ukázali, že lidová demokracie je lepší než ta buržoazní, měli se poslanci chovat jako ombudsmani – měli navštěvovat ministerstva jménem svého volebního obvodu a řešit problémy, se kterými se jejich volební obvod potýká. Není třeba velké fantazie k pochopení, jaké po roce 1989 mělo a má důsledky pro všudypřítomnost korupce, že se jednotliví poslanci mohou potulovat po ministerstvech pod záminkou plnění kontrolní funkce. Dřív šlo o privilegované informace k privatizaci, dnes poslanci vnucují úředníkům lobbistické návrhy, jimiž se snaží ovlivnit tvorbu zákonů. Naštěstí služební zákon silně omezil případy, kdy zákon psaly privátní právnické kanceláře, mnohdy pod přímým vlivem lobbistů. Jak je možné, že se v české ústavě objevilo tak výjimečné postavení poslance? Vždyť za první republiky mohlo zákony navrhovat pouze nejméně 21 poslanců!

Inspirací pro ni totiž nebyla jenom prvorepubliková ústava, ale i komunistická ústava, která platila v roce 1989. Postavení poslanců v ní bylo hyperdemokratické. Žádná skutečná demokracie by si takové postavení poslance nemohla dovolit. Každý poslanec měl stejná oprávnění jako politická strana. Ať se to týkalo navrhování zákonů či změn při jejich projednávání. Komunisti si to mohli dovolit do ústavy napsat, protože parlament byl loutkové divadlo a poslanci se báli. Západní experti na přechody k demokracii varovali, že pokud postkomunistické země tyto excesy z ústav neodstraní, konsolidace demokracie se jim nepovede. Měli pravdu.

Po roce 1989 moc KSČ zmizela a poslanci začali svá privilegia (zne)užívat. Důsledky se brzy dostavily. Poslanecká sněmovna, v níž vlastně zasedá 200 politických stran, nemůže racionálně jednat. Legislativní proces, v němž jednotliví poslanci mohou načítat libovolné návrhy bez řádného odůvodnění, je semeništěm korupce. Chaotické projednávání zákonů oslabuje roli vlády i její Legislativní rady. Poslanecká „tvořivost“ vede k tomu, že parlament generuje zákony, které jsou vnitřně rozporné a vyžadují neustálé novelizace, které jsou stejně špatné jako ty předchozí. Kupodivu žádný z poslanců se nechce tohoto dědictví komunismu zbavit. Experti už potřebnou změnu ústavy ani nenavrhují. Nejspíš nevěří, že by ji parlament přijal.

Není to jediný problém v ústavě, i když nejzávažnější. Ústava se psala narychlo před rozpadem státu a, tak se jako přirozené východisko vzala Ústava první republiky. Byla vcelku logicky navrženým dokumentem: měla podobnou konstrukci jako ústavy konstitučních monarchií. Prezident byl hlavou státu. Platnost všech jeho aktů byla podmíněna spolupodpisem předsedy vlády nebo příslušného ministra, který podpisem přebíral za prezidentův akt odpovědnost. To se přirozeně interpretovalo tak, že rozhoduje vláda a prezident má symbolickou funkci - konstrukce zcela v souladu s logikou ústav.

Vzhledem k tomu, že v roce 1992 byl českým premiérem Václav Klaus a budoucím prezidentem měl být Václav Havel, připadalo autorům ústavy nemožné, aby byl Václav Havel ústavní konstrukcí zcela vázán na vládu jako Masaryk. A tak, ačkoliv v ústavě ponechali neodpovědného prezidenta, svěřili mu poměrně rozsáhlé samostatné kompetence, včetně práva veta. Tím vznikl hybrid, který zlákal prezidenty k představě, že všechny kompetence, i ty vázané na souhlas vlády, jsou vlastně jejich kompetencemi. Ve skutečnosti je to obráceně. Jenže prezidentům nedalo jim téměř žádnou práci přesvědčit slabé vlády, že rozhodují oni a vláda pouze schvaluje jejich rozhodnutí: důsledkem je třeba skandální Klausova amnestie.

Když se to takto chatrné ústavní konstrukce zavedla přímá volba prezidenta, došlo k ústavní změně, která je v přímém protikladu s tím, co český politický systém potřeboval. My jsme potřebovali posílit vládu proti parlamentu a prezidentovi.
Z tohoto stručného výčtu hlavních problémů ústavy je snad patrné, jaké ústavní změny bychom potřebovali. Diskutuje se o nich? Ne.

Měli bychom uvítat, že se v tomto volebním období podařilo přijmout služební zákon, i když v okleštěné podobě. Jenže pokud z ústavy a z jednacího řádu nezmizí privilegia z časů komunismu, není naděje, že vláda dokáže efektivně řídit stát těžce zavirovaný korupcí a prosazovat dlouhodobé politické cíle. Kupodivu naši pravicoví poslanci, kteří mají boje proti komunismu plná ústa, ať to je Marek Benda či Miroslav Kalousek se v boji proti komunistickým privilegiím nepřetrhnou. Proč asi?