Vladimíra Dvořáková

06. 03.

Pokračující rozhovor s Václavem Žákem o zákonu o státní službě aneb co je potřeba si pohlídat

Vladimíra Dvořáková Přečteno 4489 krát

V. D. Včera jsme s Václavem Žákem diskutovali o tomto důležitém zákonu spíše z hlediska toho, proč je nutné ho přijmout, co a jak by u nás mohl zlepšit. Především jsme se zabývali postavením úředníků, jejich ochrany před přímým vlivem politiků, ale také nutností jejich profesionalizace, vzděláváním, což s sebou přináší také nejrůznější úskalí. Dneska se zaměříme na to, jak vlastně by státní správa fungovala z hlediska nastavení celé instituce. Máme u nás mnohé zkušenosti, kdy drobné posuny a pozměňováky změnily celou logiku navrhovaného zákona (třeba z poskytování informací o trestním řízení zákon stal náhubkový zákon) či z něj udělaly hlídacího psa, kterému vytrhaly všechny zuby.

Václave, je zde několik funkcí, které jsou nové. Vzniká například Generální ředitelství státní služby, které bude státní správu řídit. Bývalá vláda argumentovala tím, že například post generálního ředitele státní služby je příliš drahý a vlastně zbytečný.

V. Ž. Argumentaci předchozí vlády nelze brát vážně, tzv. zákon o úřednících, kterým chtěla nahradit služební zákon, byl parodií, která by legalizovala stávající neudržitelný stav. V současné době není ještě úplně jasné, jak má podle koaličních představ státní správa fungovat. Jasné je aspoň to, že by mělo jít o veřejnoprávní úpravu, tedy že by služební zákon měl být v jistých mezích podobný zákonu, kterým se řídí např. policie. Jinými slovy: tak jako v policii existuje hierarchie, bude existovat hierarchie i ve státní službě. Ta hierarchie musí být zakončena hlavou, která nebude mít bezprostřední vazbu na výsledek voleb. Jak je to důležité, je vidět na příkladu Nejvyššího státního zástupce. Kdyby se měnil po každých volbách, stěží bychom se posunuli v zápase s hospodářskou kriminalitou tak, jak se tomu stalo v posledních letech.
Generální ředitel státní správy bude obdobou policejního prezidenta. Samotný úřad bude garantem jednotného konceptu státní správy. Protože za výkon státní správy odpovídá vláda, je logické, že vznikne při Úřadu vlády. Generálního ředitele by také měla jmenovat vláda. Ingerence prezidenta do jeho jmenování, jak ji navrhovala Rusnokova vláda, je nelogická a v případě prezidenta, který nechápe, že některé jeho pravomoci mají ceremoniální charakter, dokonce nebezpečná. Ovšem ještě důležitější než jmenování je způsob odvolávání. V každém případě by se mělo jednat o postup podle předem stanovených kritérií a přezkoumatelný soudem. Tak také návrh vypadá.

V.D. Dobře. Bude ho jmenovat vláda, ale jak zabránit tomu, aby to nebyla další trafika pro vysloužilé politiky či spolustraníky, a tím se vlastně politický vliv na státní správu ještě posiloval, nemluvě o tom, že to může být člověk zcela neschopný.

V. Ž. Zabránit se nedá ničemu. Vzhledem k tomu, že ho bude vybírat koaliční vláda a pokud bude rozumná, bude to konzultovat s opozicí, existuje jistá šance, že vyberou někoho, kdo bude skutečně profesionálním státním úředníkem. Takoví lidé kupodivu existují. Stačí připomenout bývalého ombudsmana Varvařovského. Nejde totiž jen o odbornost a praxi ve státní správě - takových lidí jsou mraky, ale o samostatnost a mravní integritu. Kvalitní soudce by například byl také dobrým kandidátem.

V.D. A máme tu další funkce, pod nimiž se veřejnost většinou nedokáže nic představit – státní tajemník pro věci služby, odborný státní tajemník , státní tajemník (bez přívlastků), personální ředitel. Jaký je mezi tím vlastně rozdíl?
V. Ž Tady se obávám, že se podařilo vytvořit značně nepřehlednou situaci. Státní tajemník v různých zemích znamená velmi odlišné funkce. Pokud pominu USA, kde pojem státní tajemník znamená ministr zahraničí, tak pro nás mohou být zajímavé dva modely. V Německu státní tajemník znamená náměstka ministra. Ministr může mít až čtyři náměstky – tedy státní tajemníky. Dva jsou profesionální úředníci a řídí ministerstvo, tzn. smějí dávat příkazy odborným útvarům, dva političtí, kteří pomáhají ministrovi v komunikaci s vnějškem, zejména s parlamentem. Političtí náměstci mohou být ovšem pouze z té strany, ze které je ministr, čímž se zajišťuje politická odpovědnost dané politické strany za resort. V Rakousku je státní tajemník něco jako německý politický státní tajemník, ovšem s tím rozdílem, že může být i z jiné politické strany. Ovšem tento státní tajemník -stejně jako ten německý - nesmí dávat žádné příkazy odbornému aparátu! U nás je dosavadní praxe, kterou se zatím řídí i Sobotkova vláda, přivádět na ministerstva koaliční náměstky, kteří mají rozhodovací kompetence. A to je špatně.
V koaličním návrhu se uvádí, že by na každém ministerstvu mělo existovat maximálně 6 náměstků, alias státních tajemníků. Jeden z nich bude mít na starosti personalistiku včetně možnosti ovlivnit nominaci ostatních státních tajemníků, to je ten státní tajemník pro věci služby. V jiných organizacích než jsou ministerstva, bude hrát jeho roli personální ředitel.
Podstatné je, že ostatní státní tajemníci se budou vybírat z okruhu osob, které splňují požadavky na představené (úředníky ve vedoucích postaveních) ve státní správě, tj. budou mít určitou praxi ve státní správě, vzdělání apod. To by znamenalo, že po určité době bude státní správa na ministerstvech složená z profesionálních úředníků. Přitom politickou odpovědnost za výkon ministerstva ponese jenom politický reprezentant té strany, z níž je ministr.
Je to skutečně ambiciózní představa. Těžko si ale lze představit, že se politické strany budou rády svých politicky nominovaných náměstků vzdávat.

V.D. Na druhou stranu, docela logicky vyznívají argumenty, že by ministr měl mít šanci vybrat si své spolupracovníky. Nést politickou odpovědnost a mít kolem sebe lidi, kterým nevěřím, se kterými se těžko spolupracuje.

V.Ž. V navrženém systému bude mít ministr právo volbu státních tajemníků ovlivnit. Osobně se domnívám, že snaha postavit mezi ministra a státní správu čínskou zeď, tj. že by musel ministerstvo řídit s nevyměnitelnými náměstky, by byla nerozumná. Ministr sice bude ovlivňovat tým, se kterým bude ministerstvo řídit, ale v náměstkovských pozicích budou pouze profesionální státní úředníci, nikoliv kamarádi, které si přivedl z ulice.

V.D. Všichni ale víme, že se na úřadech objevovali a objevují nejrůznější poradci, kteří hodně ovlivňovali rozhodnutí, přitom nenesli žádnou odpovědnost a fakticky neměli žádnou oficiální pozici. Na poradce se nevztahuje služební zákona (většinou přicházejí a odcházejí s politikem), ale nemělo by být jejich postavení nějak ošetřeno?

V.Ž. To je právě problém. Abychom mohli posoudit, jak bude navržený koncept fungovat vcelku, museli bychom vědět, jak si vládní koalice představuje kabinet ministra, který není součástí služebního zákona. Tam by mělo být určeno, jaký okruh spolupracovníků si ministr bude smět přivést sebou, a do jakých pozici je bude moci umístit. A samozřejmě také, jakou roli v kabinetu budou hrát zástupci dalších koaličních stran. Představa, že si ministr přivede zástupce každé koaliční strany a ti si přivedou svoje poradce, by asi zákon o státní službě znehodnotila.

V.D. Pochopila jsem dobře, že ani tento zákon nezabrání, aby si premiér či ministr přivedl jako šéfa svého kabinetu nějakou paní, bez dokončené vysoké školy a dával ji stotisícové odměny? Nebo že vedle premiéra bude mít kancelář jakýsi lobbista, který sice nebude brát žádný plat, ale bude fakticky premiéra „řídit“.

V. Ž. Snad ne. O penězích by měl obecně rozhodovat státní tajemník pro věci služby. Ovšem protože členové kabinetu ministra nebudou součástí státní služby, kdo ví?

V.D. Hodně kritiků hovoří o tom, že přijetím služebního zákona se zakonzervuje současný stav a mnoho neschopných lidí, respektive klientelistických sítí, zůstanou definitivně ve státní správě. Navíc se zdá, že je snaha některé lidi do určitých postavení dostat ještě před platností zákona. Je to problém ze střednědobé či dlouhodobé perspektivy?

V.Ž. Takové riziko nepochybně existuje. Mimochodem, zápas o to, kdo obsadí Generální ředitelství státní správy, byl jedním z důvodů, proč služební zákon není dodnes účinný.
Naštěstí definitivně to tak být nemusí. Kromě zkoušek, které ovšem mohou šikovní úředníci s klientelistickými vazbami skládat bez problémů, by mělo hodně záležet na definici a interpretaci bezúhonnosti. Úředník, který nosí „carevně“ dárečky nebo se vyskytuje na párty pořádaných lobbisty, nemá ve státní správě co dělat. Čištění státní správy by měl být trvalý proces. Snad je zbytečné dodávat, že předpokladem pro to je, aby kápa neseděla ve vládě. O to by se měli postarat voliči.
Mimochodem, bezúhonnost fakticky řeší i problém lustrací. Na rozdíl od lustračního zákona, který je plošnou revoluční normou, bude zapletení s represivními složkami komunistického režimu konečně posuzováno na základě individuálního přezkumu.
Je v návrhu či v jeho připravovaných připomínkách ještě nějaký problém?
Nepřipadá mi logické nastavení institucí, na které se NEMÁ služební zákon vztahovat. Vyloučení institucí, jako je Nejvyšší kontrolní úřad, je kapitulací před chaosem, který se do institucí státu dostal v porevoluční době. V případě NKÚ mám na mysli politicky nominované kolegium. Jak se zdá, ani Sobotkova vláda si netroufá opravit diletantismus devadesátých let.

V.D. Na co si dát pozor?

V.Ž. Teď bude nejdůležitější sledovat kompromisy, protože proti návrhu zákona se zvedne mračno námitek. Zaužívaná praxe byla tak sladká, že se s ní nebude spousta politických stran chtít rozloučit. Neméně velký, ne-li větší tlak vznikne i ze strany státní správy samotné. Úředníci budou vnímat zkoušky a hodnocení jako svoje existenční ohrožení.
Ústup od požadavku, aby každý úředník skládal úřednickou zkoušku, můžeme brát jako předobraz toho, co se bude dít. Koaliční pozměňovací návrh silně omezil benefity, např. přilepšení k penzi, které obsahovala původně Špidlou navrhovaná norma. Dá se tedy říct, že cukru je málo, zato biče je dost. Proto očekávat nadšení z přijímání služebního zákona v žádném případě nelze. Teď bude třeba pečlivě sledovat, jaké pozměňovacími návrhy budou předkládat nejrůznější aktéři. Udržet zájem veřejnosti o tak složitou normu bude nepochybně velmi obtížné.

V.D. Určitě. Ale pokud se nepodaří tento zákon uhlídat, aby byl alespoň krokem vpřed, tak se ze stávajícího marasmu nedostaneme.

Včerejší rozhovor viz:
https://blog.aktualne.cz/blogy/vladimira-dvorakova.php?itemid=22385

05. 03.

Rozhovor s Václavem Žákem o zákonu o státní službě aneb co je potřeba si pohlídat

Vladimíra Dvořáková Přečteno 6044 krát

V. D. Nesporně mají pravdu ti, kteří zdůrazňují, že neschopnost našeho státu efektivně řešit problémy, čerpat peníze z Evropské unie, rozsáhlá korupce a všudypřítomný klientelismus, do značné míry souvisí s chybějícím zákonem o státní službě. Zmínit potřebnost tohoto zákona patří již delší dobu k dobrému tónu, prezident dokonce podmiňoval jmenování vlády přijetím tohoto zákona v prvním čtení. Prezidentovu přání se vyhovělo, takže nyní máme již návrh postoupený do druhého čtení, aniž by ovšem návrh prošel úpravou ze strany Legislativní rady vlády. V zásadě se počítá, že bude změněn komplexním pozměňovacím návrhem, který se na vládě horečně připravuje, a do toho ještě budou vstupovat poslanci. Ideálně netransparentní situace pro to, aby se nám do zákona nenápadně „vloudilo“ cosi, co půjde mimo logiku jeho působení. Veřejnost by měla tedy zpozornit, ale diskuse se příliš nevede. A tak jsme se Václavem Žákem dohodli, že si uděláme vlastní diskusi, a protože jako kantorka většinou na dotazy odpovídám, vybrala jsem si pro změnu roli tázajícího.

Václave, nejdříve to nejzákladnější. Ten tolik diskutovaný zákon má přinést profesionální, nepolitickou a efektivní státní službu. Většina lidí dokáže asi pochopit, že chceme odborníky a také, aby stát fungoval (třeba byl schopen vyplácet sociální dávky či registrovat motorová vozidla), proč ale má být „nepolitický“. Politici jsou přece zvoleni a úředníci by měli plnit jejich příkazy?

V.Ž. Teoreticky nepochybně ano. Je ovšem třeba dodat několik ale. V Bibli najdeme pasáž, v níž se praví, že přišel čas překovat meče na pluhy. Ovšem ve stejné Bibli také najdeme, že přišel čas překovat pluhy na meče. V Itálii momentálně řeší problém, co udělat se strnulou státní správou, která je schopna úspěšně odsabotovat jakoukoliv politickou reformu. My máme opačný problém. Státní správu vlastně nemáme, stát řídí političtí diletanti se svými známými a známými známých.
Až doposud si politické reprezentace zvykly se ve státní správě chovat jako na dobytém území. Rozparcelovaly si ministerstva mezi partaje, natahaly si tam fůru poradců. Běžně měnily šéfy odborů, ale třeba v investičních odděleních, kde se rozhoduje o penězích, se změny týkaly až referentů. Aby se věrchušce nikdo nemohl dívat na prsty, pochopitelně. Je zřejmé, že s tím je třeba skoncovat. Proto je omezení vlivu politiky na chod státu úkolem číslo jedna.
Transformace státní správy ale vůbec neznamená, že by měla zmizet politická odpovědnost za řízení rezortu, kterou musí nést ta strana, jejíž ministr rezort řídí.

V.D. Můžeme si odněkud vzít vzor?

V.Ž. Obávám se, že ne. Neexistují dvě země, které by měly stejně organizovanou státní správu. Vždy se vyvíjela v čase a v politickém zápase. Můžeme se pouze inspirovat. Navíc vznik kvalitní státní správy, která by pružně koexistovala s politickou reprezentací, jako je tomu třeba v Kanadě, je záležitostí na léta, ne-li desetiletí, takže ve stávající situaci v České republice má šanci na prosazení spíš relativně jednoduchý transformační zákon, který by odstranil největší stávající excesy a umožnil postupný vznik odborně kompetentní státní správy.
Je totiž stěží představitelné, že Poslaneckou sněmovnou projde návrh, který by zašel do druhého extrému: politiky víceméně vyřadil z rozhodování a nechal ministerstva řídit "profíky". Bohužel, ve stávající státní správě nejsou jenom ctnostní profesionálové, jakým byl Eduard Janota, ale také paní Nagyové. Proto musí být klíčovou součástí zákona přesné nastavení přechodového období, během něhož by se státní správa měla „careven“ typu Nagyové zbavit. Je jasné, že to nebude jednoduchý úkol.

V.D. Zákon o státní službě mění postavení úředníka z hlediska pracovně právního. Proč pro státní zaměstnance nestačí zákoník práce?

V. Ž. Ještě před 20 lety by se na základě příkladů z vyspělých zemí dalo odpovědět mnohem snáz. Není náhoda, že se v anglicky mluvících zemích označuje státní správa termínem civil service doslova tedy občanská služba nebo služba občanům. To slovo civil je třeba číst jako protiklad k political. Zatímco politická scéna je místem stranického zápasu, kde se střetávají strany, které nutně někomu straní, má občanská služba sloužit všem bez rozdílu. Civil servant, doslova sluha občanů, u nás státní úředník, by tak měl být reprezentantem obecného zájmu.
Aby byl motivován se tímhle způsobem chovat, musel být chráněn před dvojím korumpujícím vlivem: Jednak před tlakem politické moci, jednak peněz. Před tlakem politické moci ho chránila definitiva, před tlakem peněz benefity. Státní úředník si mohl být jist, že při změně politické reprezentace ho nikdo nebude moci místa zbavit, relativně slušný plat proti ostatním zaměstnancům, lepší podmínky pro nemocenskou, dovolenou, a pokud neprovedl žádnou nepřístojnost a nezapletl se do skandálu i velmi slušná penze tvořily motivaci proti svodům korupce.
Bohužel, časem došlo k erozi původní představy. Ukázalo se, že definitiva v mnoha případech zabraňuje tomu, aby se státní správa mohla rozloučit se zcela neschopnými úředníky. Finanční svody neoliberálního prostředí po pádu železné opony zase nabouraly odolnost mnohých vůči korupci stejně jako útok na étos státní služby a pokusy o její privatizaci. Benefity zejména v penzijním systému zase začaly zatěžovat státní rozpočet. Výsledkem je mj. už zmíněný politický zápas proti zkostnatění státní služby v Itálii a snaha ořezat výhody státních úředníků v jiných zemích.
Autoři českého návrhu služebního zákona tak stojí skutečně ve složité situaci: chtějí mít kvalitní státní správu, nemají však příliš peněz na benefity a nemohou si dovolit ani definitivu, protože by její zavedení způsobilo víc komplikací než užitku. Ale tento problém jim zákoník práce nevyřeší.
Mohou se spolehnout na jediné: pokud státní úředníky ochrání před svévolí politické reprezentace, pak posílená jistota místa ve státní správě bude v současné nejisté době vytvářet významný motivační prvek. Musí však zajistit, že se svévole nepřesune do zkoušek a výběrových řízení.
Poslední argument. Státní úředník bude mít omezena některá práva, např. nebude moci dělat „melouchy“. To je možné udělat ve veřejném zájmu, tedy nikoliv zákoníkem práce.

V.D. Právě zkoušky a výběrová řízení mohou zcela posunout zamýšlený efekt. Začněme tím výběrovým řízením. Vždy by mely být jasné požadavky na kvalifikaci uchazeče, u vyšších postů pak vždy i požadavek praxe ve státní správě. Ale samozřejmě je podstatné, jak budou vybíráni členové výběrové komise. Nebylo by dobré, aby tam byli i externisté? Třeba kdyby byl veřejně přístupný seznam možných externích členů v daném resortu, které by třeba vybíral los (tedy pokud by to nebyla karlovarská losovačka?)

V.Ž. Těžko říct. Samozřejmě, ve výběrových řízeních může existovat zakopaný pes, vzhledem k tomu, v jakém stavu je v současné době státní správa. Existuje nebezpečí, že služební zákon může zakonzervovat její nepříliš dobré složení, takže ve výběrových řízeních zejména v přechodném období než služební zákon začne platit, bude ležet klíč k jeho úspěchu.
Osobně bych viděl jako záruku, aby se do výběrových řízení pro nejvyšší příčky státní správy zapojili externisti - něco jako dvojčata, která posuzovala připravenost České republiky na vstup do Evropské unie. Sníží se tím šance, že se bude vybírat po známostech.

V.D. A co se týká vzdělávání, nyní se diskutuje hlavně vstupní zkouška. Má být či nemá být vstupní zkouška? A případně v jakém rozsahu?

V.Ž. Trvalé vzdělávání a přezkušování úředníků je pilířem státní správy.
Úřednická zkouška by měla být povinností, v každém případě u představených, tedy u šéfů. U referentů si nejsem jist. A samozřejmě je otázkou, zda vstupní zkouškou by měli procházet pracovníci, kteří působí ve státní správě již řadu let. Podle posledních zpráv nebudou muset všichni úředníci skládat úřednickou zkoušku. Na jednu stranu je to pochopitelné, protože vládu tlačí čas, ale uznávání praxe a vzdělání může notně narušit kýženou kvalitu státní správy. Ale vstupní zkouškou vzdělávání jistě nekončí, přezkušování se bude opakovat. Důležité je, aby všechny záležitosti okolo vzdělávání a zkoušek centrálně řešilo Generální ředitelství státní služby. Víceméně se s tím zatím počítá.

V.D. Já osobně považuji vzdělávání za velmi důležité nejen z hlediska kvality státní správy, ale i z dalších hledisek. Myslím, že o tom něco vím. Kontrola vzdělávání může vytvářet velmi silné vlivové vztahy, zavazovat si pracovníky státní správy. Vezměme jen kauzu Fakulty právnické v Plzni – podivně tam studovali vysocí státní úředníci, policisté, politici. A také, vzdělání je bohužel velký kšeft. Mám obavy, že existovala praxe, kdy se vysokým státním úředníkům platilo školné na soukromých školách, kde pak dostávali titul bakalář či magistr nebo absolvovali kurzy MPA a MBA, které vůbec nejsou akreditované a tudíž ani kontrolovatelné v ČR. Také tzv. celoživotní vzdělávání, které pak bylo uznáváno jako základ vysokoškolského vzdělávání, bylo velmi populární. To znamená, že občané zřejmě přispívali na zisky podnikatelů se vzděláním a na tituly „papalášům“. Myslím si, že by bylo dobré tu minulou praxi analyzovat.

V.Ž. Naštěstí si to vláda uvědomuje. Podle Jiřího Dienstbiera se vláda chce vyvarovat jakémukoliv outsourcingu v této oblasti. Vzdělávání ve všech oblastech bude metodicky vedeno, řízeno a kontrolováno Generálním ředitelstvím státní služby, které zabrání účelovým manipulacím a vyváděním veřejných peněz právě přes vzdělávání zaměstnanců správních úřadů.

V.D. A pro dnešek ještě jedno citlivé téma. Jsou to platy a odměny. Minulá vláda, v rámci svého velmi specifického boje proti korupci, chtěla dosáhnout poměru 60 % tarifního platu a 40 % odměny, přičemž o odměnách vlastně rozhodovali politici. Úředník, pokud by se bránil neetickým či dokonce nezákonným příkazům (písemně se ale nedávaly), tak se mohl dostat do velkých finančních potíží. Na druhou stranu, bylo možné dávat obrovské odměny o nichž nikdo nechtěl dávat informace. Mohou i podle této novely politici ovlivňovat příjmy státních úředníků?

V.Ž. Podle stávajícího návrhu mohou odměny dosahovat 25 % platu bez odměn. Je to skutečně neobvyklé, ve světě se to pohybuje kolem 10 %, ale asi tím vláda řeší problém, že nemá peníze na zvednutí tabulkových platů. Podstatné je, že politici by do jejich stanovování dle stávajícího návrhu zasahovat neměli.

Pokračování zítra…

Archiv článků: březen 2014

Pokračující rozhovor s Václavem Žákem o zákonu o státní službě aneb co je potřeba si pohlídat

Rozhovor s Václavem Žákem o zákonu o státní službě aneb co je potřeba si pohlídat

Blogeři abecedně