Vládní Koalice si do své koaliční smlouvy z července 2010 dala požadavek nových pravidel pro rozpočtovou kázeň. „Disciplina, vy kluci pitomí, musí bejt, jinak byste lezli jako vopice po stromech“. Tak podle vzpomínek dobrého vojáka Švejka v hospodě U kalicha vštěpoval kázeň velitel c. k. armády svým vojákům. A v situaci nestability veřejných financí se stává horké téma fiskální disciplina. Je to téma pro české švejky ?

Josef Švejk se tehdy sobě vlastním způsobem bránil tupé mašinerii starého mocnářství. Dá se dnes takové dienstreglamá v rozpočtové politice jednoduše nařídit ? Existuje přeci už nyní vcelku rozumný český systém rozpočtových pravidel, výdajových rámců na 2 roky dopředu a také možnost evropských sankcí za překračování deficitů. V čem je tedy problém ?
Výdajové rámce byly v posledních letech v ČR porušovány o 2-5%. Opakovaná porušení maastrichtských kriterií (triviální pravidla stropů pro deficit a veřejný dluh spojená s Paktem stability a růstu EU) zůstávají také bez sankcí. A ani po přijetí lisabonské smlouvy není EU schopná efektivně koordinovat rozpočtové politiky svých zemí.
Rozpočtovou kázeň navrhovala ODS už v roce 2003 natvrdo uzákonit a to v podobě ústavního zákona, aby ho nebylo možné snadno měnit. Dosáhnout ale pouhé účetní vyrovnanosti rozpočtu paušálními, byrokratickými škrty neřeší příčiny rozpočtových problémů. Strategický význam má především vztah rozpočtové politiky k výkonu ekonomiky. Někteří ekonomové jsou za to rozpočtový deficit používat k utlumení ekonomického cyklu jako jakýsi stabilizátor. Vládní výdaje stimulují poptávku a nabídka veřejných půjček může stimulovat i růst soukromých úspor.
Svoboda vytvářet čas od času deficit je v této souvislosti tedy ekonomicky užitečná. Nebezpečná tendence k deficitu vzniká, pokud vládní výdaje jsou nepřiměřené k správě k veřejnému dluhu, ale také s enormním snížením daňového břemene v zájmu soukromých investic. Na jedné straně je tu debata jak učinit rozpočtová pravidla flexibilnější (závazek vyrovnávat rozpočet klouzavě během úplného ekonomického cyklu), na druhé straně jak posílit pravomoce EU v případě že by vývoj v dané zemi vyvolal potřebu zostřeného režimu (zkušenost z řecké dluhové krize).
Letos v květnu Brusel projednal návrh, aby Eurostat měl lepší přístup k rozpočtovým informacím členských zemí a aby Evropská komise mohla posuzovat návrhy jejich rozpočtů ještě před projednáním v národních parlamentech. To samozřejmě nemůže omezit suverenitu jednotlivých zemí v oblasti rozpočtové politiky, protože by to znamenalo zásadní změnu unijního práva.
Jednotlivým zemím to nebrání projednat vlastní pravidla pro rozpočtovou kázeň. Proto chce Nečasova vláda navrhnout ústavní zákon o rozpočtové kázni a odpovědnosti (tzv. finanční ústava), který nastaví mantinely a brzdy rozhazování v rámci tvorby státního rozpočtu. Proti myšlence určitých národních pravidel nelze nic mít (podobná pravidla mají v Polsku, Švédsku, Španělsku, nově i Německu a Velké Britanii), otázkou je jak budou vypadat.
Podle koaliční smlouvy mají být např. přísnější pravidla pro tzv. druhé čtení rozpočtu (nebude možné předkládat návrhy, které povedou k vyšším výdajům). Objevuje se debata na téma povinnosti vlády požádat Sněmovnu o důvěru, pokud by opakovaně překročila deficit či nebyl schválen Státní závěrečný účet. K americkým inspiracím patří třeba i pravidlo schvalování rozpočtu dvoutřetinovou většinou (např. ve státě Kalifornie, zde ale je diskutován požadavek toto kvórum snížit).
Mezi experty se i v ČR na téma optimálních rozpočtových pravidel diskutovalo o konstrukci koeficientů rozpočtové odpovědnosti jako parametru pro sankce či bonusy. Prostor změny rozpočtových výdajů ze strany vlády by měl být také svázán s hospodářským vývojem. Tedy aby vláda mohla provést určitou fiskální expanzi pro podporu růstu (určité promile vyšších výdajů při každém snížení růstu o procentní bod). Samozřejmě za podmínky transparentního zdůvodnění takové diskreční odchylky (srv. např. studie Institutu pro demokracii a ekonomickou analýzu IDEA)
Krajním řešením by bylo sebrat rozpočet příliš „kreativním“ politikům a předat ji nevoleným expertům, jako se tomu již stalo s politikou měnovou. Někteří autoři tvrdí, že k deficitní tendenci přispívají i poměrné volební systémy (větší sklon soutěžit v krátkodobém kupování voličů) a vyvozují z požadavku rozpočtové odpovědnosti i závěry pro politický systém.
Proporční volební systém je v ČR produktem historického vývoje a přesněji doráží rozložení názorů voličů. A fiskální politika je významnou součástí politického klání a sebrat politikům zcela tuto kompetenci by bylo omezením zastupitelské demokracie. Proto jsou tyto úvahy extrémní. Jiná možnost ale je svěřit jen určité kontrolní kompetence instituci složené z exekutivních expertů či akademiků. Na tématu fiskální kázně by se tak podíleli jak experti, tak politici.
Koaliční smlouva ODS, TOP09 a Věcí veřejných obsahuje vedle tzv. finanční ústavy také myšlenku vzniku na politicích nezávislé Národní rozpočtová rady. Ta by byla pověřena dohledem nad pravidly rozpočtové odpovědnosti, ověřovala by výdajové rámce a návrhy ovlivňující rozpočet. Povinné by bylo i její vyjádření k legislativním návrhům. V Německu nově vzniká tzv. Stabilizační rada, ve Švédsku nedávno založili tzv. Fiskální radu. O něčem podobném uvažovala už česká NERV, když navrhovala expertní instituci pro politiku „tresory“, založenou ale nikoliv při vládě, ale při našem parlamentu (např. v USA mají Kongresový rozpočtový úřad, CBO). Obecně to není nerozumné, hodně záleží na konkrétní podobě takové fiskální instituce.
Nestačí samozřejmě jen zřizovat nové instituce a formulovat detailnější rozpočtová pravidla. Bez promyšlené vize by taková opatření nakonec také podlehly kumulaci tlaku úzkých zájmových skupin. Daleko podstatnější je pevné politické i odborné rozhodování o obsahu skutečné rozpočtové strategie, tj. o změnách struktury na výdajové, alei příjmové straně, o mixu stabilizačních a růstových opatření a politice řízení rozpočtového dluhu v střednědobém časovém horizontu (na čtyři popř. více let). A to se může v jednotlivých členských zemích EU lišit.
V Holandsku na začátku volebního období např. schvalují dohody o rozpočtové politice na celé čtyři roky včetně predikce střednědobého ekonomického vývoje. Přesto, že Holandsko také zasáhla krize a deficit se letos očekává kolem 6% HDP, prioritou země zůstávají stimulace růstu a zaměstnanost. Ve Velké Britanii se má od letošního roku předkládat Zpráva o ekonomické a fiskální strategii (nyní na období 2011-2014). Zde je situace dramatičtější a také prioritou je každoroční snižování dluhu. Třeba si jen ujasnit, zda ČR má stavem veřejných financí blíže k Holandsku než k Velké Britanii.
Důležité je také, jak trvalá politická vůle je se střednědobou strategií spojena. Orientační čísla fiskálního cílení projednávané klouzavě každý rok zjevně nestačí. S tím souvisí otázka závaznosti (obecněji právní význam) takového strategického rozpočtového dokumentu pro exekutivu a způsob jeho projednávání v parlamentu. V nejbližších týdnech a měsících budeme patrně svědky rituálů na téma rozpočtové discipliny. Určitě neuškodí si uvědomit širší souvislosti tohoto tématu. Protože z tohohle problému se určitě jen neprošvejkujeme.